Приказная система: основные этапы эволюции, структура и принципы деяельности в Московском государстве.

Каждому приказу отводилось несколько палат. Одна из них именовалась «казенкой», поскольку в ней хранились казенные суммы, там же сидели судья, товарищ судьи и главный дьяк. Остальные дьяки ведали «столами», то есть отделением. В крупных приказах «столы» делились на «повытья». Делопроизводство в приказах велось подьячими. Современники писали о том, что подьячие трудились с утра до ночи. По словам голштинского посла А. Олеария, эту работу никогда не удавалось выполнить в присутственные часы. Случалось, дьяки привязывали нерадивых подьячих за ноги к скамьям, чтобы они отлынивали от переписывания бумаг. Англичанину Коллинзу, побывавшему в Москве, показалось, что в приказах изводится такое количество бумаги, которого хватило бы, чтобы полностью покрыть всю территорию Московского царства.
По замечанию В. О. Ключевского витиеватая каллиграфия московских подьячих только с первого взгляда кажется трудной, даже при небольшом навыке их  очерк читается легко и быстро; совсем другое дело неудобочитаемые резолюции и пометки начальников: главных дьяков и судей.
Историк Н. П. Ерошкин описывал делопроизводство той эпохи: «Обычно текст документа писался на узкой бумажной ленте, а оборотная сторона использовалась для разного рода заметок: адресов, подписей («рукоприкладств»), резолюций. Несколько таких документов («столбцов») оформлялись в «дело» путем склеивания листов друг с другом в длинную ленту: к нижнему концу челобитной подклеивалась запись показаний челобитчика, книзу этого документа - объяснения, далее - справки, решения по делу, указная грамота. Дело иногда передавалось в другое учреждение, где дополнялось новыми документами. Получалась длинная лента – «столп». На месте склейки («ставах») стояла подпись дьяка или подьячего «с приписью», исполняющего обязанность дьяка, по слову или слогу на каждой «ставе», что затрудняло изъятие документа из дела или его фальсификацию.
Среди приказов были совсем небольшие, насчитывавшие всего несколько подьячих, например, Панафидный приказ, ведавший поминовение по усопшим особам царской крови, а рядом были учреждения с обширным штатом, например, Разрядный приказ, насчитывавший более четырехсот человек. Подьячие в приказах в зависимости от выслуги лет делились на «старых», «середней статьи» и «молодых». Подъячие получали денежное жалование от одного рубля в год до шестидесяти, а некоторые подъячие, как и дворяне, получали также поместные оклады по 350 и 250 четвертей земли. Получавшие жалования подьячие именовались «верстанными», не получавшие жалования – «неверстанными». Интересно, что иной раз неверстанных подъячих было не меньше, чем верстанных. Кормились они за счет просителей. Без взятки – «посула» нельзя было и надеяться преодолеть печально знаменитую «московскую волокиту». Кроме приказных подъячих, были площадные подъячие, сидевшие в Москве в палатке на Ивановской площади, а в других городах - на торговой площади. Они не являлись государственными служащими, но, по выражению того времени, «кормились пером», то есть сочиняли челобитные и выступали ходатаями по частным делам.
Видовой состав документов приказного делопроизводства был довольно однообразным: грамоты (царские указы или указные грамоты), приговоры, наказы, доклады, отписки, памятки, челобитные. Грамоты - это царские указы, посылаемые из приказов на места боярам, воеводам, приказным людям; отписки - документы, поступавшие в приказы от воевод; приказы представляли царю отписки или доклады; воеводам и другим местным начальникам царь давал наказы; приказы обменивались памятками; обращения граждан к центральной власти оформлялись в виде челобитных.
Процедура подготовки документов в приказном делопроизводстве состояла из следующих этапов: поступление документа; передача его на рассмотрение; подготовка дела к «докладу»; рассмотрение и решение дела; оформление документа, содержащего решение. В функции служащих входило:
- Подьячий - принимает входящий документ, делает на нем отметку о времени получения и передает дьяку.
- Дьяк - ставит на документе помету и передает в соответствующий стол старшему подьячему.
- Старший подьячий - передает документ младшему подьячему и указывает как составить ответный документ согласно помете дьяка.
- Младший подьячий - справляется в старых отпусках и составляет черновик ответного документа, включив в него помету дьяка.
- Старший подьячий - исправляет черновик («чернит»).
- Дьяк - при необходимости снова «чернит».
- Младший подьячий - переписывает исправленный черновик набело.
- Старший подьячий - сверяет беловик с черновиком и справляет его, делая запись на обороте.
- Дьяк – «переписывает беловик» пишет на обороте по составам свою надпись.
- Подьячий - сворачивает документ в свиток и пишет на нем адрес.
- Младший подьячий - вклеивает в столп входящий документ и черновик ответного письма.
Дела в приказе рассматривались по инициативе царя или по жалобе, челобитной, отписке. Если приказ располагал нужными сведениями, решение («отпуск») готовилось сразу, если же их было недостаточно - начинался сбор необходимых материалов. В случае когда для решения дела требовалась переписка с другими приказами, она велась без соблюдения особых формальностей, короткими «памятями» или записками подьячих одного приказа подьячим другого приказа.
Подготовкой дел к рассмотрению («докладу») занимались столы, или повытья: дьяк или (по его поручению) старший подьячий собирали нужный материал и составляли проект ответного документа. Докладчиком по делу был дьяк, решение вопроса входило в компетенцию думных дьяков и принималось после обсуждения вопроса. Юридическую силу документ, получал после «приписи» (подписи) дьяка. Руководители приказов - судьи и приближенные к ним лица, участвовавшие в принятии решений, - своих подписей на документах не ставили. Царь и бояре собственноручно подписывались только на договорных грамотах, заключаемых с другими государствами.
Характерной особенностью делопроизводства приказов было незначительное его регулирование законодательством. В основном делопроизводство в этот период основывалась на нормах обычного права, традициях, обычаев, переносимых из поколения в поколение приказными служилыми людьми. Однако на основе этих обычаев складывалась последовательность прохождения документов в процессе их исполнения, порядок работы с ними, оформления документов. В период приказного делопроизводства сложилась система государственного делопроизводства центральных и местных учреждений, сформировались кадры делопроизводственных служащих, были выработаны устойчивые формы документов, приемы их составления. Однако государство, принимая частные меры, не установило общих административных правил, систематизирующих организацию учреждений и делопроизводство. Только в середине XVII в. стали проводиться мероприятия по упорядочению системы делопроизводства, появились законодательные акты, регулирующие порядок документирования и составления частно-правовых актов.
Централизация и систематизация приказного управления в XVI-XVII вв. оказывалась невозможной потому, что в основе образования и функционирования приказной системы лежали такие принципы, которые не позволяли ей сложиться в строгую систему отраслевого управления. Сосредоточение в отдельных приказах разнообразных дел сочеталось с распылением однородных, идентичных дел между несколькими приказами, что создавало своеобразную ведомственную чересполосицу.
Полнота прав, присущая деятельности таких территориальных приказов, как Казанский, Астраханский, Сибирский, Смоленский, противоречила функционированию «отраслевых» приказов — Посольского, Разрядного, Поместного и иных. До конца существования приказной системы большая часть страны управлялась через территориальные (областные) приказы. Они обладали всей полнотой власти центральных учреждений, но только на определенной территории. Для того времени это было наиболее приемлемо для целостности государства и самодержавной власти.
В XVII в. отношения между приказами не регулировались каким-то определенным законом. На практике вырабатывались приемы сношений между учреждениями, которым приказные служащие традиционно следовали. Приказы не могли давать распоряжения тем государственным учреждениям (приказам), которые были подчинены другим приказам. Специфической чертой приказного строя являлось существование своеобразной системы объединения приказов, состоявшей из главного приказа и присудов (с 70—80-х гг. XVII в. в подчинение Посольского приказа попали Малороссийский, Новгородский и др.). Присуды не имели собственных судей. Такой приказ, не меняя внутренней структуры, входил в подчинение другому приказу и имел общего с ним судью, который был судьей начальствующего приказа. Он наряду с делами своего приказа разбирал дела присуда. Последние легко превращались в столы главного приказа и могли «странствовать» из одного приказа в другой. Ликвидация приказа как самостоятельной единицы еще не означала, что в будущем у него нет перспективы возродиться в виде самостоятельного учреждения — полноценного приказа. Такая неопределенность приказной структуры позволяла приказам сливаться и разъединяться.
Через приказы государство осуществляло не только дипломатические функции, отраслевое или территориальное управление, но и управление социальными группами, которые формировались и существовали в виде специфических общественно-служилых категорий — чинов. Таким образом, приказы являлись и судебными, и административными органами. В судебной сфере процесс централизации также не был ни последовательным, ни прямолинейным.
Финансирование приказов отражало суть приказной системы: создаваемые приказы были поручением, и под него изыскивался источник финансирования, будь то специальный налог или извлеченная из кассы другого приказа сумма. Кроме того, к приказу была прикреплена определенная территория, с населения которой он взимал налоги. С годами складывались определенные связки приказов дохода и приказов расхода. Но основная масса денег распределялась бессистемно: если в одном приказе были деньги, они шли в тот, где их не хватало. Для выполнения финансовых функций была образована целая группа приказов — Приказ Большого прихода, Приказ Большой казны, Приказ денежного сбора, Приказ сбора пятинных и запросных денег, Счетный приказ и др. Одни действовали вплоть до Петровской реформы управления 1718-1721 гг., другие прекратили свое существование на рубеже XVIII в.
В целом применительно к приказам и их служащим в XVII столетии следует отметить два переломных момента. Во-первых, 40—50 гг. XVII в., когда в рамках сословно-представительного государства создавалось общее законодательство, определившее основные стороны функционирования приказных штатов государственных учреждений и утвердившее приказное начало. Законодательство ограничило социальную среду комплектования, ввело «указное число» служащих для каждого учреждения и размеры отпускаемого им содержания, а также установило внутренний распорядок работы центральных учреждений. Во-вторых, 70-е гг. XVII в., когда под воздействием новых явлений в жизни страны перед государственными учреждениями и их штатами встали новые сложные задачи, что привело к резкому возрастанию числа приказных служащих. Особая приказная среда в значительной мере воспроизводила себя.
Во второй половине XVII в. неоднократно предпринимались попытки преобразовать громоздкую приказную систему. В 80-х годах часть второстепенных учреждений была подчинена важнейшим приказом. Нередко, руководство несколькими приказами передавалось одному боярину. Однако такое соединение во многом было механическим, например, в ведение Посольского приказа передавался не только Малороссийский приказ, что по условиям того времени можно было бы назвать логичным, но и Новгородская, Владимирская и Устюжская четверти, занимавшиеся в основном сбором податей. В целом приказная система оказалась плохо реформируемой, и при Петре I   была заменена коллегиями. В XVIII в. сохранились лишь немногие приказы, например, Сибирский приказ, просуществовавший до 1763 г.















Заключение
Московский государь, объединивший под своей властью всю северо-восточную Русь, в управлении ею уже не мог обходиться при помощи тех органов, которыми пользовались его предшественники — Московский и другие удельные князья. Такими органами, как уже было сказано в своем месте, в центре государства были управители отдельных отраслей обширного дворцового хозяйства — дворецкий, казначей, стольник, чашник, конюший, ловчий, сокольничий и другие путные бояре, а в уездах и волостях — наместники, волостели и тиуны. Те дела, которые выходили из ведения всех этих правителей, решал сам князь единолично или советуясь с боярами. Органам княжеского управления в удельную эпоху были должностные лица, но не учреждения, не присутственные места с определенным кругом дел, с канцелярией и архивами. С объединением Великой Руси вокруг Москвы усложнились непомерно и увеличились правительственные задачи, и Московскому государю стало уже невозможно обходиться при помощи старых удельных сотрудников, а понадобилось много и других, новых, а главное — невозможно стало править так, как раньше — через лиц, потребовалось создать целые учреждения, присутственные места, бюрократические средоточения. Такие учреждения получили название приказов.
Окончательное оформление приказного строя приходится на вторую половину XVI в. Именно тогда приказы стали ведать важнейшими отраслями управления, получили более или менее устойчивый штат, характерное делопроизводство, за ними официально закрепилось название «приказы». На протяжении XVI—XVII вв. существовало около ста таких учреждений. Однако нельзя считать, что все они действовали одновременно. Постоянно функционировали лишь 40-50, остальные возникали и прекращали свою деятельность по мере надобности. Важнейшими приказами были три: Посольский, Разрядный и Поместный. Они являлись основным стержнем системы государственного управления России на протяжении более чем двухсот лет. В неопределенности числа приказов состояла суть самого приказного строя — текучего, изменявшегося, приспосабливавшегося к различным историческим условиям и в то же время неизменного. Приказная система была для своей эпохи достаточно гибкой, эффективной и одновременно простой и удобной. Над всем царил обычай, проверенный веками опыт: приказные люди легко разбирались в хитросплетениях разнородных дел.
Все приказы делятся натри большие группы:
1) Приказы общегосударственной компетенции;
2) Дворцовые;
3) Патриаршие;
Первая группа приказов сосредоточивала в себе основные функции по управлению Российским государством. Она являлась самой многочисленной и включала в себя как постоянные, так и временные Приказы.
Централизация и систематизация приказного управления в XVI-XVII вв. оказывалась невозможной потому, что в основе образования и функционирования приказной системы лежали такие принципы, которые не позволяли ей сложиться в строгую систему отраслевого управления. Сосредоточение в отдельных приказах разнообразных дел сочеталось с распылением однородных, идентичных дел между несколькими приказами, что создавало своеобразную ведомственную чересполосицу. Например, Посольский приказ занимался не только внешней политикой, но и массой других дел; в нем вели учет живших в России иностранцев, ведали касимовскими татарами, выкупом пленных и т. д. С 60-х гг. XVII в. Посольский приказ заведовал почтой, делами донских казаков, судом и сбором таможенных и кабацких доходов, назначением воевод, приказных людей и т.д. Поместно-вотчинные дела судились в Поместном приказе, но они же входили в компетенцию некоторых других приказов: Разрядного, Сибирского, Казанского.
Приказ возглавлял боярин, в распоряжении которого находился штат дьяков и иных должностных лиц. Приказная изба имела своих уполномоченных на местах. Приказная бюрократия назначалась из дворян. Контроль за деятельностью приказов осуществляла боярская дума, но её влияние постепенно уменьшалось. Каждый приказ ведал определённым направлением государственной деятельности: Посольский приказ ведал дипломатической службой; Разбойный приказ – наказывал за разбойные и лихие дела; Поместный – ведал выделением земли за службу; Ямской – ведал ямской (почтовой) службой и т.д. До приказной системы управления на Руси существовала дворцово-вотчинная система, состоявшая из двух частей. Одну часть составляло управление дворца, во главе которого стоял дворецкий (дворский), имеющий в своём распоряжении многочисленных слуг. Другую часть образовывали так называемые пути (из которых и произошли приказы), обеспечивающие специальные нужды князя и его окружение.
Практическая деятельность приказов вплоть до конца XVII в. оставалась одним из важнейших механизмов в структуре нормотворческого процесса; разработка и совершенствование законодательства в XVII в. приводили к постепенному сокращению роли и значения правовых обычаев и приказной практики как регуляторов функционирования приказов.
Приказы, будучи органами центрального управления в XVI-XVII в., находились под жестким контролем со стороны вышестоящих органов государственной власти. В полной мере обладая исполнительной функцией, приказы были фактически ограничены царем и/или Боярской думой в своей распорядительной деятельности. Особенностью приказов как органов государственной власти являлось наделение их судебными полномочиями, территориальной компетенцией. Специфика приказов как системы органов государственной власти заключалась в отсутствии четкого разграничения компетенции; она определялась исключительно распоряжениями царя и Боярской думы.


Источники и литература
Соборное Уложение 1649 г. /Текст. Комментарии. под ред. Манькова А.Г., Абрамовича Г.В., Миронова Б.Н., Панеяха В.М. – Л.:Знание, 1987. – 153 с.
Российское законодательство X – XX вв. в 9 – ти т. – М: Наука,1985. Т. 2. – 374 с.
Абсолютизм в России XVII – XVIII. - М.: Издательство политической литературы, 1964. – 181 с.
Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. – Новосибирск: НГУ, 1997. – 357 с.
Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия России XVII века и ее роль в формировании абсолютизма. – М.: Правда,1987. -215 с.
Ключевский В.О. Курс русской истории. – Спб.: Питер, 2009. – 827 с.
Леонтьев А.К. Образование приказной системы управления в Русском государстве. – М.: Политиздат, 1961.- 197 с.
Маньков А.Г. Уложение 1649 года – кодекс феодального права России. – М.: Наука, 1980. – 164 с.
Соловьев С. М. Чтения и рассказы по истории России. – Спб.: Питер, 2009. – 765 с.
Тихомиров М.Н., Епифанов П.П. Соборное уложение 1649 г. – М.: Политиздат, 1961. – 172 с.
Чернов А.В. О классификации центральных государственных учреждений XVI – XVII вв. – М.: Издательство политической литературы, 1958. – 201 с.
Юркин Н.Г. Приказная бюрократия при Иване IV.//Государственное и муниципальное управление: теория, история, практика. Материалы конференции. – Иваново, 1998. – 267 с.

Леонтьев, А.К.Образование приказной системы управления в Русском государстве. – М., 1961.с. 27.
Соборное уложение 1649 г., гл. X, ст.23.\\ Российское законодательство X – XX вв. в 9 – ти т. – М, 1985. т.2. с. 90.
Леонтьев, А.К.Образование приказной системы управления в Русском государстве. – М., 1961.с. 31.
Судебник 1550 г., ст. 1, 2, 3, 6, 7, 8, 9, 10. // Судебники X – XVI вв. М.,1952.
Чернов А.В. О классификации центральных государственных учреждений XVI – XVII вв. – М., 1958. с. 36.
Черепнин Л.В. Русские феодальные архивы XIV – XV вв,Ч.2 – М.,1951, с.208.
Леонтьев, А.К.Образование приказной системы управления в Русском государстве. – М., 1961.с. 47.
Леонтьев, А.К.Образование приказной системы управления в Русском государстве. – М., 1961.с. 56.
Юркин Н.Г. Приказная бюрократия при Иване IV.//Государственное и муниципальное управление: теория, история, практика. Материалы конференции. – Иваново, 1998. с. 65.
Ключевский В.О. Курс русской истории. – Спб., 2009. с. 172.
Ключевский В.О. Курс русской истории. – Спб., 2009. с. 168.

Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия России XVII века и ее роль в формировании абсолютизма. – М.,1987. с. 34.
Российское законодательство X – XX вв. в 9 – ти т. – М,1985. Т. 2. с. 80.
Юркин Н.Г. Приказная бюрократия при Иване IV.//Государственное и муниципальное управление: теория, история, практика. Материалы конференции. – Иваново, 1998. с. 66.
Соловьев С. М. Чтения и рассказы по истории России. – Спб., 2009. с. 204.
Абсолютизм в России XVII – XVIII. - М. , 1964. с. 115.
Чернов А.В. О классификации центральных государственных учреждений XVI – XVII вв. – М., 1958. с. 120.
Ключевский В.О. Курс русской истории. – Спб., 2009. с. 186.
Юркин Н.Г. Приказная бюрократия при Иване IV.//Государственное и муниципальное управление: теория, история, практика. Материалы конференции. – Иваново, 1998. с. 66.

Юркин Н.Г. Приказная бюрократия при Иване IV.//Государственное и муниципальное управление: теория, история, практика. Материалы конференции. – Иваново, 1998. с. 67.

Леонтьев А.К. Образование приказной системы управления в Русском государстве. – М., 1961. с. 195.

Соборное Уложение 1649 г. /Текст. Комментарии. под ред. Манькова А.Г., Абрамовича Г.В., Миронова Б.Н., Панеяха В.М. - Ленинград, 1987. с. 185.





40