Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды

В целом же можно констатировать, что сложившаяся система экологического управления в США на федеральном уровне отличается довольно высокой степенью разобщенности управленческих функций и применительно к Российской Федерации вряд ли может служить эталоном консолидированной управленческой системы, которая бы наилучшим образом отвечала принципу единства природы.
Следует также отметить, что задачи по обеспечению законодательства в области окружающей среды в экономически развитых зарубежных государствах нередко возлагаются на государственные органы более низкого уровня и муниципалитеты. Например, в Германии на природоохранительные органы земель и местную администрацию возложены функции в части обеспечения проведения конкретных мероприятий по охране окружающей среды. В землях с большой территорией экологическое управление организовано на трех уровнях: высший уровень - это министерство, основной задачей которого является подготовка законов (оно поддерживается несколькими органами, проводящими научные экспертизы); средний уровень - органы, осуществляющие задачи по экологическому управлению; низшие административные органы (коммуны, округа, мелкие общины, государственные экологические центры), которые осуществляют контроль вне разрешительных процедур и разрешение меньших объектов и видов деятельности, чем на предыдущем уровне, особенно в сфере охраны атмосферного воздуха. Конкурирующая законодательная компетенция в Германии (когда земля может законодательствовать лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не пользуется своей законодательной компетенцией) распространяется на передачу земли, природных ресурсов в общественную собственность или иные формы общественного хозяйства; на содействие производству в сельском и лесном хозяйстве, рыболовство в открытом море и прибрежных водах, а также охрану побережья; устранение отходов, охрану воздушного бассейна от загрязнения и борьбу с шумом.
Конституция Австрийской Республики к ведению федерации относит горное дело; лесное хозяйство, включая пастбища; водное право; регулирование состояния и содержание водохранилищ, установление общих принципов законодательства, а к ведению земли - издание конкретизирующих законов и исполнительную деятельность по вопросам природных источников; защиту растений от заболеваний и вредителей, проверку на совместимость с окружающей средой проектов, оказывающих значительное воздействие на нее. В Великобритании Министерство по делам окружающей среды, как уже отмечалось выше, выполняет в основном координационные функции и осуществляет контроль по общим вопросам. Оперативное же управление осуществляется преимущественно органами местной власти (местными общинами).
Основным принципом управления природоохранительной деятельностью в зарубежных государствах является широкое сотрудничество государственных структур со всем спектром общественных сил («зеленые», «Гринпис», Всемирный фонд дикой природы и др.), а также хозяйствующими субъектами. Основываясь на этом принципе, природоохранные органы не сразу используют свои властные полномочия в отношении лиц, обязанных соблюдать экологические требования, а пытаются достичь своих целей путем договоренностей и добровольного выполнения законно установленных правил.
Анализируя зарубежный опыт управления охраной окружающей среды на локальном уровне, на который стоит опереться в силу развитости системы местного самоуправления, можно отметить, что более важной сферой деятельности местного самоуправления за последние годы становится охрана окружающей среды и так называемая индустрия отдыха. Следует отметить, что на местном уровне сочетаются чаще всего функции управления и контроля. Характерно, что сейчас нередко начинают раздаваться призывы к тому, чтобы в местных органах власти даже было предусмотрено должностное лицо, отвечающее за охрану окружающей среды. Разумеется, это ни в коей мере не означает, что остальные подразделения могут полностью устраниться от такой деятельности. В Германии, например, в целом контроль за состоянием окружающей среды и качеством жизни является функцией городского хозяйства. При определенных обстоятельствах, когда экологическая ситуация становится особенно тревожной или когда данный регион имеет особенно важное значение для всей экономики Германии, деньги на эти цели выделяются и землями, и центром.
Сегодня во всем мире отмечается тенденция роста на всех бюджетных уровнях расходов на природоохранные мероприятия. Возможность самих местных органов хотя и не столь значительна, но все же вполне достаточна, чтобы можно было говорить о проведении целенаправленной экологической политики. Особо надо остановиться на чрезвычайно строгой системе штрафов за нарушение экологических норм. Причем размер применяемых санкций настолько велик, что, если предпринимателю приходится платить штраф, это крайне болезненно сказывается на состоянии его финансов. Местные органы власти Германии сами активно участвуют в природоохранных мероприятиях и так называемой рекреационной индустрии, под которой понимается развитие сети парков, заповедников, зоопарков и просто скверов.
Хорошим примером в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов может служить и опыт США. Отдельные аспекты проблемы охраны окружающей среды с успехом решаются в США местными органами управления. Поскольку федеральное и штатное законодательство в основном лишают их прямых полномочий по регулированию природоохранных действий, местные органы используют полномочия, предоставляемые им законодательными актами в области зонирования, здравоохранения и охраны условий жизни граждан.
В некоторых графствах США функции управления охраной окружающей среды приданы неспециализированным органам: местного планирования, архитектуры и строительства, здравоохранения, коммунального хозяйства, транспорта, полиции и т.п. В других образованы специальные подразделения- департаменты охраны окружающей среды. Функции охраны окружающей среды по содержанию неодинаковы в разных графствах, муниципалитетах. В большинстве случаев внимание обращено на рациональное использование и охрану земель, вод, атмосферного воздушного благоустройства и борьбу с загрязнением территорий твердыми отходами. Также уделяется внимание охране растительного и животного мира, борьбе с шумом и т.д.
В графствах Хантердон и Мидлсекс, штат Нью-Джерси, для управления утилизацией твердых отходов образованы отдельные департаменты по твердым отходам. В графстве Мидлсекс действует министерство здравоохранения, которое занимается охраной атмосферного воздуха, включая инспектирование, расследование аварийных ситуаций и т.д.
В некоторых графствах, муниципалитетах, тауншипах образованы органы экологического управления универсального профиля (например, департамент по окружающей среде и планированию графства Эри, штат Нью-Йорк). В его компетенцию входят все вопросы природопользования и регулирования использования природных ресурсов на местном уровне.
Местные власти США приглашаются к разработке планов, программ и проектов в самой начальной стадии. Подготовительная работа заканчивается разработкой согласованного документа или системой документов, которые после утверждения приобретают юридическую силу. Такие соглашения определяют цели и задачи, мероприятия и сроки их исполнения, кооперацию их кадров, финансовых и материальных ресурсов, источники финансирования, формы совершения работ, способы исполнения и т.д. Важным элементом федерально-штатного и местного взаимодействия в управлении охраной окружающей среды является финансовая помощь штатам на мероприятия природоохранного характера.
В Дании окружающая среда стала независимой сферой деятельности, в которой задачи решаются Министерством окружающей среды, региональными (на уровне округа) и городскими властями. Последние два из упомянутых органов исполнительной власти несут ответственность за ежедневное управление окружающей средой. Окружные органы управления страны (в дальнейшем - региональные власти) осуществляют функции планирования, контроля и разработки направлений деятельности в региональном масштабе, а муниципалитеты - на городском уровне. Региональные власти, например, разрабатывают планы по поддержанию качества воды в системах водоснабжения, озерах, водотоках, планы по использованию водосборной территории, размещение загрязняющих среду предприятий и т.д. Муниципалитеты планируют размещение водоочистных сооружений, систем водоснабжения, сброс твердых отходов и проч.
Главная цель природоохранной политики Дании состоит в охране окружающей среды и предотвращении загрязнения воздуха, воды и земель, также контроле за шумовым загрязнением.
Деятельность общества по охране окружающей среды базируется на следующих главных принципах:
- оценка объекта и средств решения проблемы;
- загрязнитель оплачивает природоохранные расходы.
Структура исполнения закона об охране окружающей среды состоит из следующих действий:
- картографирование и планирование;
- выдача разрешений и согласований;
- надзор и контроль.
Власти выполняют целый ряд функций, главным образом по координации и планированию природоохранной деятельности. На основании материалов, разработанных и полученных от местных органов власти, региональные власти картографируют источники загрязнения и поля загрязнения на окрестных территориях и готовят подробный доклад о состоянии окружающей среды. Он ложится в основу для разработки планов, касающихся, например, улучшения качества окружающей среды, размещения предприятий и сброса отходов. Помимо этого муниципалитеты планируют районное теплоснабжение, объем сточных вод, водоснабжение, использование водотоков. Эти планы не должны противоречить принятым региональным планам, и на их основе должны проводиться все природоохранные мероприятия.
В приложении к Закону «Об охране окружающей среды» приведен перечень видов мероприятий, подлежащих предварительному согласованию. Согласовывающим органом, как правило, являются местные власти. Однако строительство или расширение технологически более сложных и экологически опасных предприятий и заводов согласовываются региональными властями, когда эти предприятия имеют спец водоспуск в реки, озера или море. Ни муниципальные, ни региональные власти не могут согласовывать документы предприятиям или заводам, по которым они ведут дела. В этих случаях согласование проводится другими местными властями.
Надзор и контроль за предприятиями, требующими природоохранных согласований, должны проводиться согласовывающей стороной. Помимо выполнения согласовывающих функций региональные власти должны осуществлять надзор и контроль за экологическим управлением муниципалитетов.
Наиболее важными функциями муниципалитетов являются надзор и контроль:
- за предпринимателями, для которых природоохранное согласование обязательно и которые наносят наименьший ущерб окружающей среде;
- предприятиями, связанными правилами торговли (правила торговли предъявляют единые требования всем предприятиям с одинаковой направленностью деятельности, независимо от места их расположения и источников финансирования);
- предприятиями, для которых согласование необязательно (среди прочих сельскохозяйственные предприятия).
Функции надзора осуществляет технический отдел муниципалитета в сотрудничестве, конечно, с межмуниципальными подразделениями по контролю окружающей среды и пищевых продуктов, которые располагают необходимым лабораторным оборудованием и квалифицированным персоналом.
Система административного управления основывается на стремлении централизовать функции и поставить задачи там, где власти «смогли бы чувствовать, откуда дует ветер». Проблемы загрязнения в первую очередь обнаруживаются на местах. Городские власти наиболее близко стоят к экологическим проблемам, которые должны ими решаться, и знание ими местной коммуны считается важным фактором в деле гибкого и обоснованного управления окружающей средой.
Расходы на охрану окружающей среды в Дании составляют приблизительно 4% от всего бюджета страны, при этом основная часть (свыше 90%) этих денег поступает из городского бюджета. Расходы региональных и центральной властей составляют меньшую долю (3 и 6% соответственно). Основная часть муниципальных расходов идет на строительство и эксплуатацию различных очистных сооружений. Основным источником природоохранного финансирования в коммунально-городском секторе являются налоги и плата, а также плата пользователей.
Как видно, во многих зарубежных странах в настоящее время уже сложилось понимание того, что экономическое развитие не может остановиться, но оно должно пойти по иному пути, перестав столь активно разрушать окружающую среду. В соответствии с рекомендациями конференций ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992; Йоханнесбург, 2002) основными критериями оценки прогресса в переходе к устойчивому развитию в сфере сохранения окружающей среды и использования природных ресурсов наряду с мероприятиями по преодолению негативных тенденций, созданием современных технологий, научно-методического обеспечения и масштабами позитивных результатов может служить создание условий устойчивого природопользования, включающих наличие адекватной нормативно-правовой базы и наличие единства целей и воли в действиях органов государственной власти, бизнеса и населения в достижении задач устойчивого развития. Следовательно, необходимо также найти оптимальное сочетание в деятельности институтов гражданского общества и государственных структур в сфере экологии. При этом развитие гражданского общества ни в коем случае не должно осуществляться за счет ослабления государства или отстранения его от выполнения вверенных ему функций в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности. Особенно важно всемерно укреплять государственно-властные органы, обеспечивающие законность и правопорядок в этой важнейшей сфере именно сегодня, когда российское общество переживает переходный период. И делать это следует, опираясь на авторитет общественности: от каждого конкретного человека до международных общественных экологических организаций.
В любом случае Российской Федерации как государству и в ее лице соответствующим органам государственного экологического управления не следует осуществлять свои полномочия собственника природных объектов по своему усмотрению, не согласовав свою позицию с отдельным человеком и в ущерб гражданам своей страны (особенно неприродопользователей) как настоящего, так и будущего поколений. Государство обязано найти компромисс между естественным правом каждого человека на природопользование и на благоприятную окружающую среду, поскольку эти права находятся как бы в конфликте: любое природопользование (а тем более ненадлежащее) всегда нарушает право других, да и самого природопользователя на благоприятную окружающую среду. При этом обеспечить проведение в жизнь выработанных на государственном уровне решений должна институционально оформленная и эффективно функционирующая система органов экологического управления и экологического контроля.


Заключение

В заключение данной работы можно сделать следующие выводы:
Приоритетными направлениями государственной политики в области сохранения природных систем является поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для сохранения и воспроизводства, а так же для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения безопасности страны (экономической, экологической, и нравственной).
Основная цель природоохранного законодательства России - создание эффективной правовой модели регулирования общественных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды, адекватно отражающей соотношение экологических и экономических интересов общества, экологические приоритеты государства. При этом совершенствование экологического законодательства должно быть увязано с проводимыми в стране экономическими, социальными и иными реформами. Законодательные акты, образующие целостную систему природоохранного законодательства, не только должны быть привязаны к решению текущих, часто взаимоисключающих друг друга задач в области охраны окружающей среды, но и призваны способствовать достижению долгосрочных целей, основанных на соблюдении экологических приоритетов государства.
Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды - составная часть государственного управления в целом, роль которого в данной сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды. Именно органы государственной власти обладают специальными правовыми и административными средствами для обеспечения реализации требований экологического законодательства.
В настоящее время природоохранное законодательство состоит из более 400 федеральных законов и 4000 подзаконных актов, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации. Основные направления в области охраны окружающей среды устанавливает Федеральный закон «Об охране окружающей среды». Кроме того, правовое регулирование вопросов экологического нормирования осуществляется Федеральными законами «Об охране атмосферного воздуха», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об отходах производства и потребления» и др.
Управление природопользованием и охраной окружающей среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Функция управления представляет собой постоянную и многоаспектную деятельность по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования (координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды; распоряжение (управление) природными ресурсами; планирование использования и охраны природных ресурсов и улучшения состояния окружающей среды; экологическое нормирование; экологическая экспертиза; контроль за использованием и охраной объектов природы и т.д.).
В природоохранительной практике России сохраняется резерв для повышения эффективности общественного, производственного и отраслевого управления. Он касается развития сотрудничества общественных формирований и граждан, предприятий и отраслевых министерств с государственными специально уполномоченными органами управления природопользованием и охраной окружающей среды. Основой для такого сотрудничества служит единство целей деятельности в данной сфере. Такое сотрудничество, несомненно, способствовало бы повышению эффективности и государственного управления.

Список использованной литературы

Конституция Российской Федерации принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г // Российская газета. - 1993г., 25 декабря.
Федеральный конституционный закон №2-ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» // Российская газета. - 1997г., 23 декабря.
Федеральный закон №7-ФЗ от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» // Российская газета. - 2002г., 12 января.
Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. – 2003г., 8 октября
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) // Российская газета. – 2001, 31 декабря.
Постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» // СЗ РФ. 2003. № 25. Ст. 2528.
Постановление Правительства РФ от 1 июня 1998 г. № 551 «Об утверждении Правил отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2553; 2002. № 39. Ст. 3801.
Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1995.
Бринчук М.М. Экологическое право. Учебник для высших учебных заведений. – Система ГАРАНТ, 2010.
Гейт Н.А. Экологическое право: курс лекций. – «ТК Велби», Изд-во Проспект», 2009.
Голиченков А.К., Новицкая Т.Е., Чиркин С.В. Очерки истории экологического права: развитие правовых идей охраны природы // Вестн. Моск. ун. Сер. 11. Право. 1991. № 1, 3, 6.
Дубовик О.Л., Кремер Л., Любе-Вольф Г. Экологическое право: учеб. / отв. ред. О.Л. Дубовик. М.: ЭКСМО, 2005.
Дубовик О.Л. Экологическое право в вопросах и ответах: учеб. пособие. М.: ТК Велби, 2003.
Ермолаева А.Е. Государственной управление в области природопользования и охраны окружающей среды // законодательство и экономика, 2011. №7.
Каримов Д.А., Малюхин Д.М. Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды // Административное и муниципальное право, 2010. № 9.
Лукьянчиков Н.Н., Потравный И.М. Экономика и организация природопользования. М.: ЮНИТИ-ДАТА, 2007.












2