Возбуждение производства по делам об административных правонарушениях и их расследование.

Утверждение административного иска как единой процессуальной формы административного судопроизводства связано с наследием гражданского процесса. Если в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации и Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации предусмотрены три вида судопроизводства (исковое, производство по делам, возникающим из административных правоотношений и иных публичных правоотношений (неисковое производство), и особое производство), то в КАС РФ предусмотрено административное исковое судопроизводство (раздел III Кодекса) с изъятиями относительно отдельных категорий дел, а также особое производство по делам, рассматриваемым Дисциплинарной коллегией Верховного Суда Российской Федерации (гл. 23 раздела IV Кодекса), по которым формой обращения является жалоба. Термин «производство», используемый в отношении упрощенного производства (раздел V), производства в суде апелляционной инстанции (раздел VI), кассационной, надзорной инстанции, производства по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам (главы 35 - 37 раздела VII«Пересмотр вступивших в законную силу судебных постановлений»), не несет какой-либо материально-правовой специфики и не составляет «вида судопроизводства».В главах 21 - 32 раздела IV Кодекса установлены как общие правила административного искового производства, так и изъятия из них, особенности рассмотрения отдельных категорий административных дел.К изъятиям из общих правил административного судопроизводства следует отнести: особенности родовой и территориальной подсудности, специальный круг субъектов административных или иных публичных правоотношений, имеющих право на обращение в суд, участие прокурора, специфику применения мер предварительной защиты, особенности предмета судебного разбирательства, сокращенные сроки рассмотрения отдельных категорий дел, распределение бремени и предмета доказывания, специальные требования к содержанию решений, принимаемых по результатам рассмотрения административного дела. Отличительной характеристикой административного судебного процесса является появление в Кодексе такого процессуального института, как «Меры процессуального принуждения»(гл. 11 раздела II). К ним относятся: ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение участника судебного разбирательства слова, удаление из зала судебного заседания, привод, обязательство о явке, судебный штраф (ст. 116 КАС РФ). Основанием применения мер процессуального принуждения служит нарушение участником судебного разбирательства правил выступления в судебном заседании, порядка в судебном заседании, требований суда о явке в судебное заседание, проявление неуважения к суду.Принятие КАС РФ меняет состояние российской судебной системы и порождает много аспектов, нуждающихся в тщательном правовом анализе.КАС РФ нормативно закрепил алгоритм (модель) принятия решений с учетом специфики административно-правовых отношений, не ограниченных сферой исключительно субъективных потребностей и интересов спорящих сторон, а связанных с многообразием групповых, публичных интересов. Нормативно закрепленное изменение границ предмета административного разбирательства налагает на судью двойную ответственность перед гражданским обществом и государством, частью которого является судебная власть. Обязанность суда состоит в том, чтобы, строго соблюдая процессуальные права и обязанности участников административного судебного процесса, разрешать конфликт по существу, так, чтобы не только восстановить нарушенные права административного истца, но и обеспечить правовую определенность в спорных правоотношениях, гарантировав правопорядок и сохранив равновесие между человеком, обществом и властью.2.2. Перспективы развития правового регулирования производства по делам об административных правонарушенияхВ Кодексе об административном судопроизводстве учтены отработанные на практике нормы главы ГПК о производстве по делам, возникшим из публичных правоотношений. Например, не потребовали существенной переработки положения о возбуждении производства по делу, возвращении заявления, об оставлении его без движения или отказе в принятии заявления. При ознакомлении с проектом Кодекса стало ясно, что вместо использования отсылочных норм в нем фактически повторяются общие положения других процессуальных законов. Это свидетельствует о попытках законодателя создать качественный процессуальный документ.Конечно, форма защиты субъективного публичного права (интереса) должна определяться спецификой взаимоотношений субъектов, порядком правового регулирования в этой сфере общественных отношений. Именно в связи со спецификой отношений сторон возникают острые процессуальные вопросы. Один из них - обеспечение надлежащей состязательности и равноправия сторон. Законодатель попытался разрешить эту проблему, однако способ ее решения может быть подвергнут критической оценке со стороны как теоретиков-процессуалистов, так и практиков.Так, в целях обеспечения в административном производстве надлежащей состязательности и равноправия сторон (как говорит законодатель в пояснительной записке к законопроекту) в проекте делается акцент на активную роль суда при разрешении дела. Это выражается в том, например, что суд наделяется правом инициировать истребование доказательств, а при проверке законности нормативных правовых актов, решений, действий/бездействия «может выйти за пределы заявленных требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов» (ст. 178 КАС РФ).Не ясно, связано это с попыткой помочь слабому/непрофессиональному участнику процесса или с иными причинами. Многие признанные процессуалисты не раз высказывались критически в отношении концепции активной роли суда в процессе. Остается надеяться, что практика применения указанных положений не оставит сомнений в их эффективности.Вызывает интерес введение нетипичных для рассмотрения дел в первой инстанции правил о рассмотрении дел в коллегиальном составе (ст. 28 КАС РФ). В упомянутой статье указаны категории споров, в которых судьи должны рассматривать материалы дела коллегиально под председательством одного из судей. В пояснительной записке к законопроекту законодатель подчеркивает, что такой институт введен для повышения объективности и предоставления судьям возможности обсуждения вопросов, возникающих при разрешении наиболее сложных административных дел.Практический интерес представляет ст. 56 КАС РФ, посвященная полномочиям представителя. При составлении доверенности для представителя необходимо учесть, что специальные права, которыми может быть наделен представитель, должны быть перечислены отдельно. Если они не будут указаны в доверенности, то представитель не сможет ими воспользоваться.Обращаем внимание, что КАС РФ предусматривает обязательное ведение гражданами ряда административных дел с участием представителя, например: «при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, в Верховном Суде Российской Федерации граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей» (ст. 208 КАС РФ). Под представителями понимаются профессиональные юристы, и это значит, что лицо, чье право нарушено, самостоятельно защищать свои интересы не сможет. Причем стороны должны озаботиться поиском представителей и оплатой их услуг самостоятельно.Разрешение дел в порядке административного производства, согласно правилам КАС РФ, не исключает возможности разрешения гражданских исков о возмещении вреда (в том числе о компенсации морального вреда). Нам представляется, что это позитивно скажется на полноте разрешения дела, так как в процессе рассмотрения спора из публичных отношений стороны смогут разрешить споры об имущественном/моральном вреде.Для придания большей динамики процессу и удобства сторон КАС РФ вводит возможность электронного документооборота, а также использования видеоконференцсвязи. Это значит, что стороны могут подавать документы или участвовать в процессе без непосредственного выезда по месту нахождения суда, рассматривающего дело.Исчерпывающий список дел, которые рассматриваются в порядке, установленном КАС содержитсяв главе 2 («Подведомственность и подсудность» административных дел судам). Как нам представляется, наибольший интерес вызовет пласт дел, связанных с оспариванием нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, представительных органов муниципальных образований, а также об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости.Вообще, споры о результатах кадастровой стоимости за недавнее время перешли из подведомственности арбитражных судов в подведомственность судов общей юрисдикции, а теперь еще и рассматриваться будут по правилам административного судопроизводства. Такие перемены могут стать причиной принятия ошибочных решений или нарушения процессуальных правил, что повлечет их незаконность. В связи с этим следует обращать особенное внимание на соблюдение судом требований законодательства при рассмотрении этой категории споров.ЗаключениеВ заключении следует отметить, что глава 28КоАП РФ должна быть дополнена нормой, позволяющей на стадии возбуждения дела об административном правонарушении принять решение о передаче сообщения (заявления, материалов) по подведомственности. При обнаружении признаков преступления на этапе рассмотрения сообщения (до возбуждения дела) такое решение должно быть процессуально оформлено соответствующим определением. Если же подобное решение принимается по возбужденному делу, то по аналогии с ч. 1.1 ст. 29.9КоАП РФ следует установить необходимость вынесения уполномоченным должностным лицом постановления о прекращении производства по делу и передаче материалов по подведомственности.Необходимость включения в перечень решений, которые могут приниматься на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, решения уполномоченного должностного лица о направлении материалов (сообщения, заявления) по подведомственности обусловлена не только высказанными соображениями, но и иными обстоятельствами. Правом возбуждения дел (составления протоколов) об административных правонарушениях ст. 28.3КоАП РФ наделены должностные лица многочисленных государственных органов. Некоторые из них осуществляют контрольные и надзорные функции в близких (смежных) отраслях (например, контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий; охрана, контроль и использование объектов животного мира и среды их обитания; государственный экологический контроль и др.). Их должностными лицами могут непосредственно выявляться административные правонарушения, подведомственные другим государственным органам, к ним могут поступать сообщения (заявления, материалы) о таких правонарушениях, или в процессе рассмотрения сообщения (проведения административного расследования) о подведомственном правонарушении может быть установлено событие другого административного правонарушения, находящегося в подведомственности иного государственного органа. Очевидно, что в подобных случаях правоприменитель должен располагать нормативно закрепленной возможностью направить материал (сообщение) по подведомственности (т.е. вынести соответствующее определение).Рассмотренные выше недостатки правового регулирования стадии возбуждения дела об административном правонарушении представляются актуальной проблемой. Высказанные предложения о путях ее решения мы не считаем бесспорными, но они могут оказаться полезными в деле совершенствования административно-процессуального деликтного законодательства. Его анализ показывает, что необходимость такого совершенствования является совершенно очевидной.Библиографический списокКонституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ).Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 08.03.2015 N 21-ФЗ // Российская газета, N 49, 11.03.2015.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ // Российская газета, N 256, 31.12.2001.Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 14.11.2002 N 138-ФЗ // Российская газета, N 220, 20.11.2002.Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // Российская газета, N 3, 06.01.1997.Федеральный конституционный закон от 23.06.1999 N 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» // Российская газета, N 120, 29.06.1999.Федеральный конституционный закон от 07.02.2011 N 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» // Российская газета, N 29, 11.02.2011.Административное право России: Учебник / Под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. 4-е изд. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. С. 474.Бабкин А.И. Отдельные вопросы административного судопроизводства // Российский судья. 2015. N 9.Дорохин В.В. Понятие и содержание производства по делам об административных правонарушениях // Научный портал МВД России. 2011; Дугенец А.С., Масленников М.Я. Правоприменение по делам об административных правонарушениях: реалии и перспективы оптимизации: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2011.Дорохин В.В. Понятие и содержание производства по делам об административных правонарушениях // Научный портал МВД России. 2011. N 3. С. 10.Дугенец А.С., Масленников М.Я. Правоприменение по делам об административных правонарушениях: реалии и перспективы оптимизации: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2011. С. 116. Дугенец А.С., Масленников М.Я. Правоприменение по делам об административных правонарушениях: реалии и перспективы оптимизации: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2011. С. 113 - 133.Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (поглавный) / О.В. Аксенова, С.А. Алешукина, Н.А. Антонова и др.; под ред. А.А. Муравьева. Москва: Проспект, 2015. Попугаев Ю.И. Содержание и оптимизация правового регулирования стадии возбуждения дела об административном правонарушении // Административное право и процесс. 2015. N 4. С. 14Рыжаков А.П. Постатейный комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации // СПС КонсультантПлюс. 2015.Терехова Л.А. Пересмотр судебных актов по новым и вновь открывшимся обстоятельствам в Кодексе административного судопроизводства // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. N 9.