Правовое положение бюджетных учреждений в России: результаты реформы, проблемы совершенствования

Этот Закон направлен на совершенствование правового регулирования тех отношений с участием учреждений, которые уже сложились к настоящему времени в связи с принятием предыдущих законов.В целом можно проследить, как государство поэтапно (постепенно) уходило от финансирования учреждений в полном объеме и создавало иной финансовый механизм обеспечения их деятельности, в рамках которого расширялись имущественные права учреждений, и осуществлялся поиск дополнительных финансовых источников за счет разрешенной предпринимательской деятельности. Полагаем, в современных условиях бесперспективно говорить о стабильном и в полном объеме финансировании учреждений со стороны государства. Сегодня создан иной финансово-правовой механизм, в основе которого находятся субсидии. Присоединимся к мнению о «предпочтительности модели правового регулирования, сочетающего в себе свободу участников рынка и наличие механизмов воздействия на их поведение со стороны публичных субъектов».2.2. Проблемы и перспективы развития правового регулирования бюджетных учрежденийПравовое регулирование деятельности учреждений осуществляется прежде всего нормами Гражданского кодекса РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ, а также Федеральными законами от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ«О некоммерческих организациях», от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ«Об автономных учреждениях». Законодательство как универсальное средство регулирования общественных отношений определяет статус учреждений как субъектов хозяйствования, устанавливает определенные требования к порядку ведения деятельности и заключению сделок, ограничивает приносящую доход деятельность в целях баланса частных и публичные интересов, устанавливает юридическую ответственность. Рассмотрим последние изменения гражданского законодательства, которые в той или иной степени затронули правовой статус учреждений и имущественные отношения с их участием.С учетом новой классификации юридических лиц в ГК РФ дается уточненное понятие учреждения, которым признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (п. 1 ст. 123.21). Гражданское законодательство, как и ранее, классифицирует учреждения на виды и типы (меняются только номера статей). Так, абзац 1 п. 2 ст. 123.21 ГК РФ устанавливает виды учреждений (частное, государственное, муниципальное) в зависимости от субъектов, которые их создали (гражданин или юридическое лицо, Российская Федерация, субъект Федерации, муниципальное образование). В новой редакции ГК РФ разные виды учреждений регулируются отдельными статьями, что является очень логичным с точки зрения оформления норм права. Так, статья 123.22 регулирует деятельность государственных и муниципальных учреждений, статья 123.23 - частных. В свою очередь, государственные и муниципальные учреждения могут быть различных типов - казенными, бюджетными или автономными (п. 1 ст. 123.22). Понятия автономного, бюджетного и казенного учреждений, как и особенности их правового положения, определены соответственно в Законах об автономных учреждениях (ст. 2), о некоммерческих организациях (ст. 9.2) и Бюджетном кодексе РФ (ст. 6). Особенности каждого типа учреждений проявляются в режиме финансирования, в отношениях собственности, особенностях юридической ответственности, возможности быть участником предпринимательских отношений и других характеристиках.Учреждение создается учредителем, который закрепляет за ним свое имущество (абз. 2 п. 1 ст. 123.21 ГК РФ). В новой редакции ГК РФ особо оговаривается, что «при создании учреждения не допускается соучредительство нескольких лиц»(абз. 2 п. 2 ст. 123.21). Учреждение имеет единственного учредителя - собственника закрепленного имущества. Сегодня этот вопрос уже не вызывает споров, как это было ранее. Учредитель создает учреждение и формирует или утверждает органы управления им (п. 4 ст. 123.21). Этот пункт является принципиально новым и важным с точки зрения организационного оформления и дальнейшего развития учреждения. Так, учредитель назначает руководителя, который является органом учреждения. В случаях, предусмотренных законом, учредитель утверждает руководителя государственного или муниципального учреждения, если он избран коллегиальным органом учреждения. Создание (формирование) коллегиальных органов, их компетенция определяются законом и уставом учреждения. Коллегиальные органы, если они созданы по решению учредителя, подотчетны ему.Роль и значение учредителя и других органов управления значительна в вопросах совершения сделок: они дают согласие на их совершение либо их одобряют. Речь идет о сделках особого характера - крупных и сделках, в совершении которых имеется заинтересованность. Так, бюджетные и автономные учреждения заключают такие сделки с предварительного согласия учредителя, автономные - еще и с предварительного одобрения наблюдательного совета (п. 13 ст. 9.2, ст. 27 Закона о некоммерческих организациях; ст. ст. 14 - 17 Закона об автономных учреждениях). Если имеется заинтересованность в совершении сделки, она должна быть одобрена органом управления некоммерческой организацией или органом надзора за ее деятельностью (абз. 3 п. 3 ст. 27 Закона о некоммерческих организациях). Принципиально важным является то, что законодатель унифицировал правила о согласии на совершение сделки, введя в ГК РФ статью 157.1. Так, пунктом 2 данной статьи установлены общие правила о согласии на совершение сделки, а в пункте 3 выделены два вида согласия - предварительное и последующее. В предварительном согласии (оно предшествует совершению сделки) должен быть определен предмет сделки, на совершение которой дается согласие. При последующем согласии (одобрении) должна быть указана сделка, на совершение которой дано согласие.Нужно сказать, что крупным сделкам и сделкам с заинтересованностью присущ сложный правовой режим: они отличаются субъектным составом, предметом, процедурой заключения и исполнения, последствиями несоблюдения требований к их действительности. Особый порядок совершения таких сделок разработан и закреплен в законодательстве с целью минимизировать риски, которые могут возникнуть при их совершении и привести к финансовой нестабильности учреждения и, как следствие, невозможности осуществлять ту деятельность, ради которой оно создано. Эти сделки значимы как для самих учреждений, так и для учредителя - собственника имущества. Согласие учредителя и других органов управления на совершение таких сделок является своего рода ограничением, обеспечивающим баланс интересов публичного собственника имущества и учреждения как субъекта экономической деятельности.Что касается закрепления имущества и его правового режима, то здесь каких-либо изменений в гражданском законодательстве не произошло. Имущество закрепляется на праве оперативного управления, и законодательством не предусматривается иное вещное право для его закрепления (абз. 2 п. 1 ст. 123.21, ст. 296 ГК РФ). Права собственника-учредителя и права самого учреждения на закрепленное имущество регулируются статьей 296. Имущество, закрепленное на праве оперативного управления, имеет сложный правовой режим, который дифференцирован в отношении разных типов учреждений. Для каждого из учреждений законодательством установлен разный объем правомочий по распоряжению имуществом, который зависит от двух условий: согласия собственника имущества на его распоряжение и вида самого имущества (ст. 298). Статьи 296 и 298 не претерпели изменений в новой редакции ГК РФ. Подчеркнем важность конструкции права оперативного управления, которое «позволяет сочетать самостоятельность деятельности хозяйствующих субъектов с непосредственным контролем за ней ее учредителем». Однако следует заметить, что комплексные нормативные правовые акты могут предусматривать иное вещное право для закрепления имущества. Например, в сфере образования Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» в статье 102 определяет, что «образовательные организации должны иметь в собственности или на ином законном основании имущество, необходимое для осуществления образовательной и иной предусмотренной уставом деятельности». Виды и категории имущества, которое может находиться на праве собственности, в законе не оговариваются.Учреждения являются субъектами специальной (целевой) правоспособности, что предполагает наличие у них прав и обязанностей, соответствующих конкретным целям деятельности и закрепленных в учредительных документах. Специфика правосубъектности обусловливает правовой режим осуществления приносящей доход деятельности. Так, согласно пункту 4 ст. 50 ГК РФ «некоммерческие организации могут осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено их уставами, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и если это соответствует таким целям». Критерий соответствия цели деятельности очень размыт, что позволяет включать в уставы многие виды деятельности, не запрещенные законом. В новой редакции ГК РФ используется понятие «приносящая доход деятельность», которое является более широким по содержанию, чем использовавшееся ранее - «предпринимательская деятельность». Также обратим внимание на новые нормы, которые впервые уравнивают некоммерческие организации с коммерческими в части приносящей доход деятельности: «Некоммерческая организация, уставом которой предусмотрено осуществление приносящей доход деятельности, за исключением казенного и частного учреждений, должна иметь достаточное для осуществления указанной деятельности имущество рыночной стоимостью не менее минимального размера уставного капитала, предусмотренного для обществ с ограниченной ответственностью» (п. 5 ст. 50 ГК РФ).Появились новые нормы об ответственности по обязательствам, касающиеся всех видов (типов) учреждений: «Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а в случаях, установленных законом, также иным имуществом. При недостаточности указанных денежных средств или имущества субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения в случаях, предусмотренных п. п. 4 - 6 ст. 123.22 и п. 2 ст. 123.23 настоящего Кодекса, несет собственник соответствующего имущества»(п. 3 ст. 123.21). Поясним: субсидиарная ответственность, к которой привлекается собственник, возникает по обязательствам, связанным с причинением вреда, и распространяются эти нормы на все типы учреждений. Особенности ответственности государственных и муниципальный учреждений регламентированы в пунктах 3 - 6 ст. 123.22, частных - в пункте 2 ст. 123.23 ГК РФ. Принципиально новым положением является пункт 3 ст. 123.22 о том, что «государственные и муниципальные учреждения не отвечают по обязательствам собственников своего имущества». Нормы об ответственности приблизительно одинаковы (как и ранее) в отношении частных и казенных, автономных и бюджетных учреждений соответственно. Для казенных и частных учреждений установлено, что они отвечают по своим обязательствам денежными средствами, а в случае их недостаточности по обязательствам таких учреждений субсидиарную ответственность несет собственник имущества (п. 4 ст. 123.22, п. 2 ст. 123.23). В отношении бюджетных и автономных учреждений нужно сказать, что совпадают пределы их гражданско-правовой ответственности, которые ограничены разными категориями имущества, а различие проявляется в порядке взыскания на денежные средства. Для них не предусмотрена субсидиарная ответственность по обязательствам, не связанным с причинением вреда. Таким образом, отдельные правовые нормы сохранены, другие уточнены, а некоторые изменены, что придает новые импульсы развитию отношений с участием учреждений. Важны новые правовые нормы о единственном учредителе и органах учреждения с точки зрения управления учреждением; новые нормы о согласии учредителя и других органов управления на совершение сделок с точки зрения контроля за надлежащим использованием имущества, закрепленного за собственником, и экономического обоснования целесообразности совершаемых крупных сделок и сделок с заинтересованностью; общие и специальные нормы об усилении ответственности учреждений по своим обязательствам, возникшим в процессе осуществления экономической деятельности, в условиях активно развивающейся коммерциализации деятельности учреждений. Все вышеназванные изменения законодательства направлены на совершенствование правового регулирования деятельности учреждений и поддержку финансовой устойчивости учреждений в сложных экономических условиях, поэтому в целом могут характеризоваться как прогрессивные.ЗаключениеПо итогам работы можно сделать следующие выводы. Во-первых, принципиально важно отметить структурные изменения правовых норм, касающихся правового положения учреждений (отдельными статьями регулируются общие вопросы об учреждениях, о государственных и муниципальных учреждениях, о частных учреждениях); а также ответственности учреждения и его учредителя (установлена общая норма и специальные, определяющие ответственность государственных и муниципальных, а также частных учреждений). Во-вторых, важно указать на принципиальные новые положения в отношении правового статуса учреждений: новеллы законодательства, не допускающие соучредительство нескольких лиц при создании учреждений; а также установление субсидиарной ответственности собственника имущества учреждения (бюджетного и автономного) по обязательствам, связанным с причинением вреда. Также новыми являются нормы о единоличном и коллегиальном органе учреждения, об отсутствии ответственности государственного и муниципального учреждения по обязательствам собственников своего имущества. Существует также ряд уточнений и дополнений, например, в части определения унитарной некоммерческой организации, указания на конкретное право - право оперативного управления, приносящей доход деятельности, а также другие. Нормы «усилены» в части юридической ответственности и привлечения субсидиарного должника.Сравнивая последовательно нормы, ранее изложенные в утратившей силу ст. 120, и новые, составляющие содержание ст. ст. 123.21, 123.22, 123.23, принципиально важно отметить не только новеллы законодательства, но и преемственность в развитии гражданского законодательства в части правового положения учреждений: сохранения общих положений об учреждении, сохранения их видов, особенностей правового статуса казенных, автономных, бюджетных, частных учреждений, возможности осуществления приносящей доход деятельности, положений о режиме имущества и режиме финансирования, юридической ответственности, которая дифференцирована в зависимости от видов и типов учреждений. Насколько необходима и целесообразна сегодня дифференциация юридической ответственности и самих учреждений на типы? Полагаем, ее дробление, как и дробление на четыре вида всех учреждений, каждое из которых имеет специфику правового регулирования, носит искусственный характер.Библиографический списокКонституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ).Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, N 32, ст. 3301.Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, N 31, ст. 3823.Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, N 3, ст. 145.Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // Собрание законодательства РФ, 06.11.2006, N 45, ст. 4626.Федеральный закон от 05.05.2014 N 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 12.05.2014, N 19, ст. 2304.Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // Собрание законодательства РФ, 10.05.2010, N 19, ст. 2291.Постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества» // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4237Алексеев С.С. Гражданское право в вопросах и ответах. М., Проспект. 2014. Анисимов А. П. Рыженков А. Я. Чаркин С. А. Гражданское право России. Общая часть. Учебник. М., Юрайт. 2014. Анисимов А. П. Рыженков А. Я. Чаркин С. А. Гражданское право России. Особенная часть. Учебник. М., Юрайт. 2014. Бессонов В.А. Гражданское право. Учебник. М., Инфра-М. 2014. Гражданское право: Учебник: В 3 т. / Отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. 6-е изд., перераб. и доп. М., 2012. Т. 1.Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. Вып. 9. Сер. «Экономические и юридические науки». Калининград: Изд-во БФУ И. Канта, 2011.Ивакин В. Н. Гражданское право. Особенная часть. Краткий курс лекций. М., Юрайт. 2014. Кабанова И.Е. Государственное регулирование и координация экономической деятельности // Юрист. 2015. N 4.Мардалиев Р.Т. Гражданское право: учебное пособие. Стандарт третьего поколения. СПб., Питер-Юг. 2014. Тихомиров А.В. Режим имущества государственных и муниципальных учреждений. Общая часть: Научно-практическое пособие. М.: РИГО; ЦНИИОИЗ, 2002.Толстой Ю.К. Гражданское право. Т.2, 5-е изд. М., Проспект. 2014. Юкша Я. А. Гражданское право. Учебное пособие. М., РИОР. 2014.