Органы бюджетного контроля, их функции

В ходе реализации данных полномочий Казначейством России идентифицирован целый ряд проблемных вопросов функционирования действующей модели финансового контроля в Российской Федерации. Это и существенное количество органов контроля: внешний и внутренний финансовый контроль на государственном и муниципальном уровнях, внутриведомственный контроль и аудит в различных сферах — от финансов до закупок и контроля функциональной деятельности. Контрольные полномочия этих органов схожи, что, соответственно, создает излишнюю нагрузку как на объекты, так и на субъекты контроля. Также растут и затраты финансовых, материальных и трудовых ресурсов на осуществление контрольных мероприятий и обеспечение их проведения на объектах контроля. Кроме того, на сегодняшний день в Российской Федерации отсутствуют единые правила, стандарты и методология, применяемые органами контроля всех уровней, что ведет к различной практике осуществления контроля и реализации его результатов.Таким образом, назрела необходимость обеспечения взаимосвязей, координации и организации эффективного взаимодействия при осуществлении контрольной деятельности между органами государственного финансового контроля, главными распорядителями бюджетных средств и иных участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, для чего представляется целесообразным создание единой модели государственного финансового контроля. В этой связи в 2017 году Федеральным казначейством как федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление внутреннего государственного финансового контроля, совместно с Главным контрольным управлением города Москвы как органом внутреннего государственного контроля субъекта РФ разработаны подходы к формированию модели внутреннего государственного финансового контроля, раскрытию которых и посвящена настоящая статья.Основной акцент при осуществлении государственного (муниципального) финансового контроля, по мнению Федерального казначейства, должен быть сделан на минимизацию рисков совершения нарушений в бюджетной сфере и предотвращение нанесения ущерба государству. Соответственно, формируемая модель государственного финансового контроля должна обеспечивать на всех уровнях бюджетной системы своевременное выявление рисков совершения нарушений законодательства и их устранение, а также позволять эффективно управлять бюджетными рисками. Для этого должен быть организован эффективный обмен информацией о результатах контроля и рисках, выявляемых в финансово-бюджетной сфере, а также о принимаемых мерах по их минимизации (рисунок 1).Исходя из поставленных целей модель государственного финансового контроля на федеральном уровне должна обеспечивать взаимодействие Счетной палаты РФ как высшего органа внешнего государственного аудита, осуществляющего внешний государственный финансовый контроль, Федерального казначейства как органа внутреннего государственного финансового контроля, главных распорядителей бюджетных средств, осуществляющих внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит, и иных объектов контроля в финансово-бюджетной сфере, перечисленных на рисунке 1. В настоящее время органы внешнего и внутреннего государственного и муниципального финансового контроля функционируют независимо друг от друга и не образуют единой «контрольной вертикали», хотя очевидны взаимосвязи между ними, позволяющие рассматривать их в рамках единой системы.Взаимодействие между всеми органами государственного финансового контроля, а также главными распорядителями бюджетных средств должно осуществляться с учетом необходимости обмена следующей информацией:– о планируемых контрольных мероприятиях в целях исключения их дублирования;– о результатах контрольных мероприятий, в том числе о принятых мерах реагирования и привлечении к административной ответственности;– об идентифицированных рисках совершения нарушений или отклонения от установленных стандартов и правил в формате карт рисков.В настоящее время реализован обмен информацией о результатах контроля между Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами через государственную информационную систему «Официальный сайт Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет” для размещения информации об осуществлении государственного (муниципального) финансового аудита (контроля) в сфере бюджетных правоотношений» (ГИС ЕСГФК). Органы Федерального казначейства начиная с 2016 года также размещают информацию о результатах контрольных мероприятий в ГИС ЕСГФК.Между Федеральным казначейством и органами внутреннего государственного финансового контроля субъектов РФ также осуществляется взаимодействие в рамках осуществления Казначейством России анализа исполнения бюджетных полномочий органов контроля. По результатам анализа органы контроля получают предложения и рекомендации по совершенствованию их деятельности. Кроме того, территориальными органами Федерального казначейства заключены соглашения об информационном взаимодействии с контрольно-счетными органами субъектов РФ, а также со значительным числом контрольно-счетных органов муниципальных образований, предметом которых является обмен информацией при осуществлении контроля за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации и соответствующих субъектов РФ.Также необходимо отметить, что осуществление эффективного финансового контроля невозможно без качественного взаимодействия органов государственного (муниципального) финансового контроля с главными распорядителями бюджетных средств. Помимо осуществления контрольных мероприятий Казначейство России и органы внутреннего государственного финансового контроля субъектов РФ проводят в отношении главных администраторов средств соответствующего бюджета анализ осуществления внутреннего финансового контроля и аудита. В рамках этого механизма реализуется возможность для внедрения единых c внутренним государственным финансовым контролем принципов и методов осуществления контрольной деятельности.Рисунок 1. Модель осуществления государственного финансового контроля в РФ (федеральный уровень)Очевидно, что для повышения эффективности контроля целесообразно организовать и обмен информацией о результатах контрольных мероприятий на всех уровнях, что также создаст условия для взаимного признания органами контроля результатов контрольной деятельности друг друга и снизит ресурсные затраты на контрольную деятельность. В составе такой информации, например, может быть обмен информацией о выявляемых рисках в финансово-бюджетной сфере в целях обеспечения риск-ориентированного подхода к контрольной деятельности, а также реализации инструментов предупреждения нарушений.Перспективной задачей для совершенствования модели государственного финансового контроля является повышение степени вовлеченности объектов контроля в контрольную деятельность в финансово-бюджетной сфере. С одной стороны, и Федеральное казначейство, и органы внутреннего государственного финансового контроля субъектов РФ выходят на проверки в объекты контроля, использующие предоставленные из соответствующего бюджета средства. Но с другой стороны, главные администраторы бюджетных средств должны также повышать эффективность контроля в отношении своих подведомственных объектов. В том числе представляется необходимым развитие главными администраторами бюджетных средств систем внутреннего контроля, позволяющих не столько выявлять, сколько предотвращать нарушения и недостатки в их деятельности.В целом меры по развитию модели государственного финансового контроля должны быть направлены на:– унификацию подходов к осуществлению внутреннего государственного финансового контроля деятельности неучастников бюджетного процесса, а также усиление правовых основ его реализации;– закрепление с учетом специфики правового статуса каждого из неучастников бюджетного процесса целей, задач, принципов, методов, форм контроля за их деятельностью.Необходимо отметить, что на сегодняшний день уже недостаточно просто установить факт нарушения по результатам проверок и начислить штраф. Необходимо сделать так, чтобы эти нарушения вообще не возникали. Возможность контроля потенциальных негативных событий в целях их своевременного выявления и предотвращения достигается за счет непрерывного процесса управления рисками. Для того чтобы сделать этот процесс максимально эффективным, необходимо, чтобы он обеспечивался на всех уровнях системы государственного управления.Сегодня система государственного финансового контроля включает в себя органы внешнего и внутреннего государственного и муниципального финансового контроля, а также системы внутриведомственного контроля и аудита главных администраторов и администраторов бюджетных средств. При этом каждый из этих органов использует свою собственную модель управления рисками. Требуется гармонизировать подходы к осуществлению финансового контроля на всех его уровнях и разработать унифицированную модель риск-ориентированного контроля в единой иерархической системе. На каждом уровне контроля должна быть сформирована карта рисков, в которой для каждого риска будут отображаться значимость и вероятность его наступления. При этом карты рисков должны быть взаимосвязаны между собой и учитывать более верхнеуровневые риски, определенные органами государственного финансового контроля по вертикали (рисунок 2).Так, в карте рисков Счетной палаты РФ как высшего органа государственного аудита (контроля) должны быть предусмотрены укрупненные риски нижестоящих органов контроля. Тогда как уже на следующих уровнях контроля эти риски должны быть более детализированы с учетом соответствующих полномочий контрольных органов. Таким образом, чем ниже по уровню управления находится организация, тем более детальная карта рисков должна у нее сформироваться и тем большим количеством рисков она должна управлять. Предлагаемый подход позволит обеспечить эффективное управление рисками на всех уровнях системы государственного управления в целях предупреждения возникновения бюджетных правонарушений, в том числе за счет направленности контрольной деятельности на решение конкретных задач в каждом временном периоде.Рисунок 2. Риск-ориентированный подход к осуществлению государственного финансового контроляКазначейство России как контрольный орган реализует целый ряд мероприятий по предупреждению нарушений в финансово-бюджетной сфере и увеличению вовлеченности объектов контроля в контрольную деятельность. С учетом схожести предметов и целей государственного финансового контроля и внутриведомственного контроля представляется положительной практика информирования главных распорядителей бюджетных средств о выявляемых нарушениях требований нормативных правовых актов Российской Федерации, то есть внедрение мер по профилактике правонарушений.В рамках этой практики в адрес главных распорядителей бюджетных средств Казначейство России направляет обзоры, содержащие сведения о фактах выявляемых нарушений. Сведения о нарушениях, изложенные в обзорах, должны быть проанализированы и оценены главными распорядителями в части соотнесения полномочий и вопросов деятельности ГРБС, являющихся предметом внутреннего контроля, нарушениям, установленным в деятельности иных объектов контроля. В целях реализации риск-ориентированного подхода к планированию внутреннего контроля и внутреннего аудита результаты идентификации выявленных нарушений, содержащиеся в обзорах, главным распорядителям бюджетных средств целесообразно учитывать при организации и осуществлении деятельности по внутреннему контролю и внутреннему аудиту.По аналогии с обсуждаемым в настоящее время взаимным признанием органами финансового контроля результатов контроля друг друга представляется целесообразным рассмотреть также вопрос о признании органами государственного финансового контроля результатов работы внутриведомственного контроля в случае повышения его оценки в рамках анализа осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, проводимого Федеральным казначейством, органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций). Таким образом, мы получим логически завершенную модель государственного финансового контроля, включающую абсолютно все органы финансового контроля — от высшего органа государственного аудита до органов внутреннего финансового контроля учреждений и организаций, использующих бюджетные средства, осуществляющих свою деятельность как единый слаженный механизм на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Реализация данной модели позволит значительно повысить эффективность контроля за использованием бюджетных средств, в том числе за счет исключения избыточного и дублирующего контроля, обеспечения единой направленности деятельности всех контрольных органов, а также оптимизации расходуемых на осуществление контрольной деятельности ресурсов и сокращения нагрузки на объекты контроля в финансово-бюджетной сфере.ЗАКЛЮЧЕНИЕВ условиях рыночного хозяйства бюджетный контроль выступает более эффективной частью государственного контроля, т.к. именно при его реализации государство может на стоимостной единой базе, в которой получает отражение хозяйственная, экономическая деятельность любого звена, оценивать и определять целесообразность и законность использования ресурсов, что позволяет повысить эффективность данной деятельности.Вопросы правового регулирования бюджетных отношений все большую актуальность приобретают в социально-экономической сфере жизни государства, т.к. в нормах бюджетного права закрепленыформы и общие принципы бюджетной деятельности государства, методы аккумуляции средств в денежные муниципальные и государственные фонды, порядок использования и получения денежных государственных средств и иные вопросы. Осуществляется бюджетный и как органами общей компетенции (Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ), так и контрольными специальными органами Счетной палатой РФ и контрольно - счетными региональными палатами, Федеральным казначейством, которое проводитсогласно единым процедурам и стандартам кассовое обслуживание реализации бюджетов, что повышаетуровень сохранности бюджетных средств.Из-за проведения административной реформы созданы были контрольные новые органы, такие как Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и ее управления, Федеральная служба по финансовому мониторингу и ее органы и др. Создание контрольных новых органов привело к дублированию функций контроля с действующими ранее органами контроля.Органы муниципального, государственного бюджетного контроля, которые созданызаконодательными (представительными) органами РФ, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, представительными органами местного самоуправления, проводят контроль за реализацией соответствующих бюджетов и бюджетов внебюджетных государственных фондов, экспертизы проектов данных бюджетов, целевых региональных и федеральных программ и других правовых нормативных актов бюджетного законодательства РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления.Органы финансового муниципального, государственного контроля, которые созданы федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, проводятпоследующий, текущий и предварительный контроль за реализацией бюджетов и бюджетов внебюджетных государственных фондов соответствующего уровня.СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ1.Конституция Российской Федерации [электронный ресурс]: Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».2.Бюджетный кодекс Российской Федерации [электронный ресурс]: Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».3.О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации [электронный ресурс]: Указ Президента РФ от 25 июл. 1996 г. № 1095. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».4.О Счетной палате Российской Федерации [электронный ресурс]: федер. закон от 05 апр. 2013 г. № 41-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».5.О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля [электронный ресурс] : федер. закон от 26 дек. 2008 г. № 294-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».6.Бабич А. А. Методика оценки эффективности служб внутреннего контроля учреждений бюджетной сферы Вестник Северо-Кавказского федерального университета. Научный журнал. - Ставрополь, 2016. - №6 (45). 7.Давыденко И.С., Богданов Е.Н. проблемы государственного финансового контроля в РФ // Студенческий: электрон. научн. журн. 2018. № 10(30). 8. Зайко И. А. Основные проблемы и направления развития контроля в финансово-бюджетной сфере и сфере закупок/И.А. Зайко // Журнал «Бюджет». Шестые Васильевские чтения. – 2018. 9.Замбаев Х.Н. Развитие внешнего государственного финансового контроля в условиях модернизации государственных финансов // Молодой ученый. 2017. № 22. С. 212-215. 10.Кулик Е.Е. Государственный финансовый контроль в бюджетной сфере // Студенческий форум: электрон. научн. журн. 2018. № 27(48).11.Лапина М.А. Совершенствование законодательства, регламентирующего юрисдикционную деятельность Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов РФ / М.А. Лапина // Административное и муниципальное право. – 2015. – № 10 12.Маслова Т.С. Ревизия расчетов по доходам бюджетных учреждений: научная статья / Т.С. Маслова. – М.: Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях, 2015. – Выпуск № 2. 13.Никольская Ю.П. Некоторые проблемы современного финансового контроля / Ю.П. Никольская // Финансы. – 2015. – № 9. – С. 56-61.14.Пашенков Н.Е. Государственный финансовый контроль на новый уровень // МФЮА. 2017. № 7. С. 44-45.15.Региональные и муниципальные финансы [Текст]: учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры / Л. Л. Игонина [и др.]; под ред. Л. Л. Игониной. — М.: Юрайт, 2018. — 480 с.16.Риск-ориентированный подход при исполнении контрольно-надзорных полномочий//Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации: аналитический доклад - 2014. 2-е изд. М., 2015. - С. 151. 17.Родионова Е. С. Значение государственного финансового контроля // Молодой ученый. — 2018. — №36. — С. 39-40.18.Телепнева А.В. Место ревизии в системе государственного финансового контроля: научная статья / А.В. Телепнева. – Спб.: Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России, 2016. – Выпуск № 5.19.Шевченко Павел Сергеевич Развитие внешнего государственного финансового контроля в условиях модернизации бюджетного процесса // Известия СПбГЭУ. 2018. №1 (109).