Правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных предприятий.

Государственная собственность является одним из основополагающих элементов системы экономики государства. Владение государством данной собственностью без формирования четкой структуры экономической политики по управлению такой собственностью не имеет никакого смысла. Система управления государственной собственностью включает в себя: 1) механизм управления (методы, принципы, цели); 2) функции и органы управления государственной собственностью; 3) все необходимые процессы управления такой собственностью; 4) учет, оценку, контроль эффективности. В ходе смены социально-экономической формации 90-х годов прошлого века Российская Федерация прошла «через самую большую по масштабам и самую сложную по исполнению приватизационную программу в истории человечества», можно согласиться с мнением Е.Т. Гайдара относительно того, что «не насильственная, а правовая трансформация собственности, учитывающая по возможности интересы всех социальных групп, – сложнейшая процедура». Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц. Правительство Российской Федерации является уполномоченным органом, утверждающим прогнозный план (программу) приватизации, представляет в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации отчет о результатах приватизации федерального имущества за прошедший год, издает нормативные правовые акты по вопросам приватизации, принимает решения об условиях приватизации федерального имущества, осуществляет контроль за приватизацией федерального имущества. Программа приватизации составлена в соответствии с правилами разработки прогнозного плана (программы) федерального имущества, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2005 № 806. Реализация Программы приватизации осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – Федеральный закон о приватизации) инаправлена на выполнение целей и задач, предусмотренных подпунктом «в» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» (далее – Указ) и государственной программой «Управление федеральным имуществом» (далее – Госпрограмма), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 327, в том числе предусматривающих: – выход государства из капитала компаний «несырьевого сектора», не относящихся к субъектам естественных монополий и организациям оборонного комплекса; – отчуждение федерального имущества, востребованного в коммерческом обороте; – достижение оптимального состава и структуры федерального имущества путем сокращения доли государства в экономике, а также оптимизацию состава федеральных организаций, действующих в конкурентных отраслях экономики. В целях обеспечения непрерывности процесса приватизации в план приватизации также включены объекты федерального имущества, приватизация которых не завершена в предыдущем плановом периоде. Далее рассмотрим некоторые особенности понятийного аппарата термина приватизация. В законодательстве о приватизации широко употребляется понятие сервитут, которое согласно гражданскому законодательству (пункт 1 статьи 275) представляет собой право ограниченного пользования чужим земельным участком, сохраняемое в случае перехода прав на земельный участок, который обременен этим сервитутом, к другому лицу. Очевидно, что закон в данном случае под обременением понимает права третьих лиц на объекты собственности. Публичным сервитутом в законодательстве о приватизации становится («может являться») «обязанность собственника допускать ограниченное использование приватизированного имущества иными лицами». Данная обязанность имеет ряд направлений, включая беспрепятственные доступ, проход, проезд, а также размещения межевых, геодезических и иных знаков, возможность прокладки и использования различных технико-хозяйственных систем (водоснабжения, мелиорации, линий электропередачи, связи и трубопроводов). Обременение может быть прекращено или изменено уполномоченным органом или в судебном порядке, причем основаниями длятакого решения могут быть исключительно отсутствие или изменение государственного либо общественного интереса, а также отсутствие невозможности (существенного затруднения) использования имущества по его прямому назначению. Очевидно, что установление обременения (сервитута) является существенным условием сделки и должно приниматься одновременно с решением об условиях приватизации государственного имущества. Причем в случае нарушения собственником установленного обременения в порядке гражданского законодательства с указанного лица могут быть взысканы убытки в доход государства, субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Практический интерес также представляет понятие обязательство, которое выступает в качестве основного при определении сущности обременения приватизируемого имущества. Позиция Конституционного Суда Российской Федерации относительно толкования данной категории и возможности отнесения его к числу «обременений» состоит в том, что под обязательством понимаются установленные законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условия, запрещения, стесняющие правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества. Кроме того, позиция Конституционного Суда состоит в том, что наличие обременений влияет на стоимость имущества. В отраслевом законодательстве содержится существенный перечень возможных запретов, применяемых в отношении приватизируемого имущества, в том числе при установлении особого статуса имущественных объектов – инфраструктурных, культурных или стратегических. В этом плане могут устанавливаться запреты, связанные со сносом зданий и сооружений, строительством, осуществлением определенной хозяйственной деятельности. Ограничение права частной собственности – это ограничение особого рода, которое состоит в обязательном требовании от собственников совершать определенные действия (обычно позитивного характера) со своим имуществом – нести бремя его содержания, закрепленное в нормах конституционного и гражданского права. Государство, обязывая хозяйствующие субъекты соблюдать конкретные требования, устанавливает механизмы контроля, отвечающие критериям соразмерности и пропорциональности государственного вмешательства. Последнее обстоятельство обеспечивает баланс частного и публичного начала в хозяйственной системе, а также направлено на реализацию конституционного принципа недопустимости искажения самого существа права на занятие экономической, в том числе предпринимательской деятельностью, которая не должна быть направлена на монополизацию рынка, ограничение конкуренции, тем более носить противозаконный характер. Очевидно, что контроль за ходом приватизации должен иметь сквозной характер, затрагивающий все этапы приватизационного процесса, среди них выделим следующие. Во-первых, на этапе подготовки имущества к приватизации государственный контроль должен включать собственно контроль за обоснованностью выбора тех или иных параметров, определяющих решения о приватизации (определение имущества подлежащего приватизации, способа и сроков приватизации, цены приватизируемого имущества). Данный этап контрольных процедур в обязательном порядке должен учитывать анализ спроса на приватизируемое имущество. Во-вторых, контроль непосредственной реализации приватизационных процедур включает анализ потенциальных покупателей и их права участвовать в торгах (сведения о наличии и источниках средств, деловая репутация), материальных возможностей и планов претендентов на государственное имущество в полном объеме реализовать взятые на себя обязательства. В-третьих, необходим постприватизационный контроль, то есть контроль выполнения новым собственником взятых на себя обязательств. Данный этап включает разработку показателей развития предприятия после приватизации с учетом отраслевых особенностей, специфики производимой продукции и других факторов, а также в ряде случаев сопровождается необходимой поддержкой новых собственников (включая льготные режимы налогообложения, предоставление консалтинговых услуг и финансовой поддержки, стимулирование к созданию продукции). Учитывая широкий перечень объектов приватизируемого имущества, стоит отметить, что государственный контроль за ходом приватизации в широком плане определен в нормах законодательства о приватизации регулирующих выбор способа продажи государственного имущества. Вместе с тем конкретное содержание этапов контрольных мероприятий отчасти раскрывается в отраслевом законодательстве при отчуждении конкретных объектов государственного имущества, обладающих особым статусом.Одними из наиболее сложных с точки зрения осуществления приватизации являются объекты культурного наследия, экономическая ценность которых является вторичной по отношению к социальной функции, которую они выполняют. К объектам культурного наследия законодатель относит в основном объекты недвижимого имущества, а также иные объекты, связанные с ними территориями, предметами материальной культуры, возникшими в результате исторических событий. Для целей настоящего исследования научный интерес представляют только те объекты, которые внесены в единый государственный реестр, являющийся основным источником информации о самих объектах и их территориях, а также о защитных зонах и зонах охраны. Данная информация необходима и используется при реализации хозяйственной деятельности различных видов. Соответственно объекты государственного имущества, не включенные в реестр и не имеющие формального статуса объектов культурного наследия, должны подлежать приватизации по общим основаниям, предусмотренным в законодательстве о приватизации. Кроме того, не подлежат отчуждению из государственной собственности объекты, отнесенные к особо ценным, включенные в Список всемирного наследия, историко-культурные заповедники, объекты, предоставленные государственным музеям-заповедникам, объекты археологического наследия. Объекты культурного наследия, относящиеся к имуществу религиозного назначения, отчуждаются исключительно в собственность религиозных организаций – безвозмездно. Рассматривая собственно включенные в реестр объекты, стоит обратить внимание на то, что в данном случае ключевым остается вопрос о принципиальной целесообразности отчуждения таких объектов из государственной собственности в частную.С одной стороны, объекты культурного наследия, включая памятники культуры и истории народов России, представляют собой уникальную ценность для всего народа и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. При этом государство гарантирует их сохранность в интересах не только настоящего, но и будущих поколений. С другой стороны, существенной проблемой остается критическое состояние исследуемых объектов в нашей стране. Приватизация объектов культурного наследия оправдана при условии обеспечения новым собственником их сохранности, восстановления и привлечения внимания. Отмеченное обстоятельство учтено в статье 29 Закона о приватизации. В частности, такого рода объекты государственного имущества могут приватизироваться рядом способов, а именно в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, преобразуемого в хозяйственное общество, путем продажи на конкурсе, а также внесением объектов культурного наследия в качестве вклада в уставный капитал акционерного общества. Условием приватизации являются обременения требованиями к содержанию и использованию соответствующих объектов, к сохранению и обеспечению доступа к данным объектам. Таким образом, приватизация государственного и муниципального имущества представляет собой, прежде всего не столько способ отчуждения государственного имущества, сколько способ управления им, дальнейшая судьба имущества имеет принципиальное значение для публично-правового образования. Законодательство о приватизации не содержит норм, регулирующих осуществление контрольных мероприятий, однако основы организации, в том числе цель и этапы контроля за ходом проведения приватизации, имеются в Концепции управления государственным имуществом и приватизации. Так, уменьшение рисков использования государственного имущества, безусловная реализация новыми собственниками социальных и инвестиционных обязательств, а также гарантированное получение средств от приватизации в планируемых объемах и в установленные сроки являются, собственно, объектом контроля. Ключевым моментом в обеспечении действенной приватизации являются контроль за исполнением условий и последствия для покупателя в случае их несоблюдения. В соответствии с законодательством о приватизации неисполнение победителем конкурса установленных условий, а равно ненадлежащее исполнение, включая различного рода нарушения промежуточных или окончательных сроков выполненных работ, ведет к расторжению договора купли-продажи по соглашению сторон или в судебном порядке с одновременным взысканием с покупателя неустойки. Данное имущество остается соответственно в собственности публичного субъекта, в то время как полномочия покупателя прекращаются. Кроме того, если неустойка не покрывает убытки, причиненные неисполнением договора, последние могут быть взысканы.ЗАКЛЮЧЕНИЕСпецифика приватизации как одного из базовых направлений реализации современной экономической реформы в России заключается в том, что данный процесс фактически начался задолго до января 1992 г., то есть до официального перехода к рыночным преобразованиям. Более того, тезис о необходимости разгосударствления советской экономики стал неотъемлемой частью разного рода программных документов, возникавших на рубеже 1980–1990-х гг. Идея отказа от преобладания государственной собственности на средства производства прозвучала уже на прошедшей в ноябре 1989 г. Всесоюзной научно-практической конференции, на которой были рассмотрены варианты дальнейшего углубления начатой в 1988 г. реформы в народном хозяйстве СССР. В итоговом документе конференции «Радикальная экономическая реформа: первоочередные и долговременные меры» отмечалось, что государство признает равноправие различных форм собственности и обеспечивает «суверенное право собственников пользоватьсяпринадлежащими им средствами производства по своему усмотрению в рамках действующего законодательства». Помещенные в приложение «Основные направления по углублению радикальной экономической реформы и характеристики ее развития» даже открывались разделом 1 «Развитие многообразных форм социалистической собственности», включавшем в себя такие программные мероприятия, как перевод государственных предприятий на арендные отношения, создание акционерных обществ и других форм совместного владения, преобразование всех убыточных государственных предприятий в арендные, кооперативные и акционерные и т.д. Ожидаемым итогом этого процесса должна была стать мобилизация все большей части трудовых доходов населения и свободных средств трудовых коллективов на инвестирование развития производства через акционерные, смешанные и иные формы совместного владения собственностью3 . Необходимо уточнить, что в тот период «радикальной» называлась экономическая реформа, инициированная решениями июньского (1987) Пленума ЦК КПСС. В рамках идущей в стране «перестройки» заявленные тогда преобразования, действительно, могли показаться кардинальными, однако степень их радикализма не идет ни в какое сравнение с тем, что осуществлялось в 1990-е гг.Таким образом, приватизация по праву может считаться главным символом рыночных преобразований в России в 1990-е гг. Если иные инструменты современной экономической реформы (либерализация цен, жесткая кредитно-финансовая политика и т.д.) при всей своей значимости использовались либо одномоментно, либо без внешне видимых и легко оцениваемых результатов, то переход государственного и муниципального имущества в частные руки происходил в течение достаточно продолжительного промежутка времени и сопровождался разного рода негативными эффектами. Первые оценки итогов данного процесса уже даны, однако приватизация, как и вся современная экономическая реформа в России в целом, в силу необъятности имеющегося фактического материала по-прежнему нуждаются в дальнейшем изучении.СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВКонституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учетом поправок от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. — 2014. — № 31. — Ст. 4398.Федеральный закон Российской Федерации от 23 июля 2013 г. № 244-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации: Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 26. — Ст. 2519.О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации : Закон РФ от 04.07.1991 № 1541-1 (ред. от 20.12.2017) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. — 1991. — № 28. — Ст. 959.О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации : Указ Президента РФ от 24.12.1993 № 2284 (ред. от 28.09.2017, с изм. от 16.11.2017) // Собрание актов Президента и Правительства РФ. — 1994. — № 1. — Ст. 2.Белицкая А.В. Правовой статус и правовая природа управляющих компаний территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности // Право и экономика. 2015. № 7. С. 10–15.Власенко Н.А. Индивидуализация как закономерность развития современного российского законодательства // Журнал российского права. 2015. № 12. С. 11–17.Губин, Е. П., Лахно, П. Г. Предпринимательское право Российской Федерации : учебник. — М.: НОРМА: ИНФРА-М, 2016. — 1008 с.Железнов Б.Л., Левакин И.В., Малый А.Ф. и др. Государственная власть в субъектах Российской Федерации: понятие, организация, принципы / под ред. Г.Б. Романовского. М.: Юрлитинформ, 2016. 288 с.Зенин, И. А. Гражданское право : учебник для вузов / под ред. И. А. Зенина. — М.: Юрайт, 2017. — 811 сКатаргина Н. А., Носов А. Л. Человеческий капитал и мобильность трудовых ресурсов как определяющие факторы повышения конкурентоспособности экономики в современных условиях // Вопросы новой экономики. - 2014. - С. 68-74.Магомедова К. М. Совершенствование управления акционерными обществами с государственным участием: региональный аспект. Монография. Махачкала, 2014. С. 115Нечепуренко А.А., Борков В.Н. Коррупционные преступления в сфере управления государственной собственностью // Современное право. 2015. № 8. С. 100-107. Пушкин А. Специфика приватизации государственных предприятий. TenzorConsultingGroup / На стол руководителю. 2015. С.46.Пашков Р., Юденков Ю. Управление рыночным риском во ВПОДК банка // Бухгалтерия и банки. 2018. № 5. С. 32-48. Сиротюк А.З. О подходах к пониманию судебной власти и судебной системы // Российская юстиция. 2017. № 11. С. 40-44. 4. Судебная и административная практика // Вестник Института госзакупок: электрон.журн. 2017. № 1. С. 7-9. URL: http://roszakupki.ru/publications/list.php?sec=219 (дата обращения: 06.07.2019).Сухарев О.С. Приватизация, национализация и экономическая реформа (принципы, критерии, теория дисфункции). Монография. М.: Финансы и статистика, 2015, 352 с.