Бюджетная политика государства

3 и наглядно представленных отдельных показателей расходной части федерального бюджета на рис. 2 видно: если по прогнозным значениям в денежном обеспечении идет рост, то при сравнении с ростом ВВП за анализируемый период в процентном отношении рост призрачный, за исключением расходов по программе «Развитие здравоохранения», где снижение расходов как в денежном, так и в процентном отношении к ВВП очевидно. Невольно напрашивается вывод: несмотря на открытую войну с пандемией короновируса, все «сэкономленные» средства выводятся на закрытую подготовку к укреплению национальной обороны, где на программу выделяются денежные средства, значительно превосходящие расходы на здравоохранение (см. табл. 2). Следует отметить, что социальные отрасли бюджета. Среди особо пострадавших финишное особо ущемлены расходами из федерального призовое место следует отдать программе «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан РФ», которой при хорошем финансировании в 20222024 гг. в 2024 г. выделено меньше средств, чем в предыдущий год, хотя и больше чем в 2021 г., но по отношению 2024 г. к 2023 г. это снижение составляет 80%. Вместе с тем, как уже отмечено, сокращение денежных средств по показателю роста ВВП по этой программе составляет 0,2% в 2024 г. при 0,3% в 2022 г.Значительное сокращение как в денежном, так и в относительном соотношении к ВВП прогнозируется по программе «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности». Так, если по этой программе прогнозируется выделить в 2022 г. 4,8 млрд руб., то в 2024 г. - 0,3 млрд руб., т.е. в 16 раз меньше.Особое внимание привлекает то, что если по отчетным данным на 1 сентября 2021 г. выделены денежные средства, то в прогнозируемые после-дующие годы они сокращены. Значит, либо до конца 2021 г. предполагается урезание бюджетного финансирования, либо умышленно за базовый расчет в прогнозировании закладываются показатели, которые без особого труда можно будет выполнить и отчитаться по окончании каждого от-четного прогнозного периода. Например, по про-грамме «Развитие культуры» если в отчетном 2021 г. (на 01.09.2021) расходы составили 147,9 млрд руб., то в следующем прогнозируемом периоде 2022-2023 гг. сумма расходов определена в размере 146,5 млрд руб., и только в 2024 г. де-нежные расходы достигнут и будут чуть выше отчетного периода 9 мес. 2021 г.3.2 Основные направления бюджетной политикиПриходится констатировать, что многократно отмеченная ранее проблема отсутствия в федеральном бюджете единых представлений об общем объеме, функциональном и пространственном распределении средств финансовой поддержки российских регионов пока остается нерешенной.Многоканальность направления этих средств неизбежна, но отсутствие сводной картины их распределения по названным ранее параметрам не дает оснований для выводов относительно того, что это распределение отвечает принципу справедливости, целям социально-экономического выравнивания субъектов Федерации и специфическим нуждам различных групп регионов страны.Государственная программа «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» и ее бюджетное финансирование многократно оценивались экспертами. Программе по-прежнему присущ усеченный подход к представлениям о проблемах развития федеративных отношений, когда все сводится исключительно к вопросам бюджетного федерализма. При этом из поля задач и объектов государственной программы и ее бюджетного финансирования, как и ранее, выпадают проблемы федеративного устройства государства, не связанные с финансово-бюджетными отношениями.По нашему мнению, данную государственную программу следует разделить на две: «Создание условий для эффективного и ответствен-ного управления региональными и муниципальными финансами», оставив ее там, где она находится в настоящее время, а программу «Развитие федеративных отношений», затрагивающую весь круг вопросов совершенствования этих отношений, целесообразно перенести в программный блок «Эффективное государство». Именно в этом блоке действует программа «Управление государственными финансами и ре-гулирование финансовых рынков», где в отличие от рассматриваемой программы акцент сделан на федеральном уровне бюджетных отношений.В действующем виде государственная про-грамма «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» в проекте бюджета распадается на два блока, неравных по объемам финансирования.Первый - «Поддержка и организация направления субъектам Российской Федерации межбюджетных трансфертов с целью выравнивания их бюджетной обеспеченности, обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, социально-экономического развития и исполнения де-легированных полномочий». Второй блок - «Поощрение субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по итогам оценки эффективности деятельности органов исполни-тельной власти субъектов Российской Федерации и деятельности органов местного самоуправления».По первому блоку анализ проекта бюджета показывает, что данная государственная программа не только является крайне дорогостоящей, но и увеличивается в объемах финансирования, лишь в порядке использования межбюджетных трансфертов как инструмента финансирования мероприятий в рамках национальных проектов.За планируемый период доля межбюджетных трансфертов, реализуемых в порядке финансирования национальных проектов, увеличивается с 23,4 до 32,7%, в том числе по субсидиям - с 37,9 до 52,6%. Поскольку субсидии традиционно считаются механизмом софинансирования, очень важна была бы оценка параметров софинансирования расходов (объемы, доли) по наци-ональным проектам со стороны субфедерального (регионального и муниципального) звена национальной бюджетной системы.3.3 Расходные обязательства Российской ФедерацииСтарт пандемии COVID-19 в большинстве стран мира связан с началом такого этапа бюджетного процесса как исполнение бюджета. Совокупность антикризисных мер, трансформация расходной части бюджетов бюджетной системы, повышенная нагрузка на социальные расходы – все это создавало проблемы исполнения бюджета 2020 года. Однако значимым в настоящее время является не только и не столько исполнение бюджета, сколько его составление, ведь в условиях беспрецедентной неопределенности перспективы развития экономики под влиянием угроз самоизоляции с учетом эффекта бюджетного шока выглядят крайне неоднозначными. Указанные причины формируют совокупность проблем экономико-правового характера, связанных с вопросами формирования и реализации актуальной бюджетной политики РФ на среднесрочную перспективу. Не вызывает сомнения тот факт, что базовые тренды, заложенные в Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2020-2022 годы [1], не смогли стать безусловной основой для программного документа на 2021-2023 годы. Устойчивые темпы экономического роста, являвшиеся базовой целью политики на предыдущем этапе, не могут являться таковыми в ближайшей перспективе, а значит, необходимо определить основные цели бюджетной политики в меняющихся условиях, а также быть готовыми к их пересмотру. Еще во втором квартале 2020 года Международный валютный фонд выпустил ряд обзорных документов, в которых была обозначена необходимость диверсификации бюджетной стратегии с возможностью незначительного ухода от базовой цели налогово-бюджетной политики. В качестве адаптационного механизма возможно также приостановление действий бюджетных правил. Однако в Российской Федерации данный подход не нашел полного отражения в бюджетной политике. В качестве примера можно обратиться к результатам реализации политики, обозначенным Министерством финансов РФ, указывающим на сформированную в России предсказуемую и устойчивую экономическую среду. Более того, такая среда стала возможной благодаря тому, что даже в период пандемии Правительством соблюдались определенные ранее бюджетные правила, которые наряду с политикой свободного курсообразования и инфляционного таргетирования, обеспечили не только стабильность в условном виде, но и снизили конъюнктурную зависимость экономики от сырьевых рынков. Но, несмотря на имеющиеся положительные результаты (особенно, в сравнении с результатами ряда европейских стран), необходимо дальнейшее развитие бюджетной политики в условиях пандемии. Среди наиболее значимых целей, стоящих перед Россией в среднесрочной перспективе, видится необходимость сохранения курса на контрцикличесую направленность. Данное положение имелось и в бюджетной политике предыдущих периодов, однако в условиях структурного первичного дефицита по итогам текущего года (планируемый дефицит варьируется от 3,2% до 4,2% ВВП), данная политика, с одной стороны, становится основой для скорейшего восстановления экономической активности, с другой же – выступает в качестве источника значительного роста бюджетных расходов, что усилитпервичный дефицит. Источником его покрытия выступит, несомненно, совокупность государственных заимствований при сохранении бюджетного правила в отношении ФНБ. Другим важным направлением является обеспечение в среднесрочной перспективе структурной трансформации экономики, которые требуют одновременных изменений бюджетной политики как в отношении структуры налоговой системы, так и в отношении изменения структуры и результативности расходов. Еще в 2019 году в России была утверждена «Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах» [2], объединяющая в себе совокупность мер стратегического и операционного характера, но если в отношении первой группы мер возможно полное их сохранение при условии быстрого выхода из коронакризиса, то в отношении мер, закрепленных в концепции и предполагающих быстрый эффект, их достижение ставится под сомнение. По этой причине в фактически реализуемой в 2021 году бюджетной политике необходимо сделать упор на такие оперативные мероприятия, которые одновременно обеспечены внесенными ранее изменениями в законодательстве, а с другой, не потребуют от бюджетной системы кардинальной перестройки. Среди таких изменений важным должно стать аккумулирование на едином счете казначейства средств бюджетной системы, бюджетных и автономных учреждений и юридических лиц, получателей субсидий, что позволит Федеральному казначейству обеспечивать более эффективно расчеты юридических лиц и публично-правовых образований в том случае, если эти участники выступают в качестве субъектов системы казначейских платежей. Данные изменения позволят достичь целого ряда целей, в том числе в отношении скорости зачисления доходов бюджетов, оперативного управления ликвидностью и снижения транзакционных издержек в данной сфере. Отдельно необходимо указать, что в течение последних лет законодательство РФ менялось одновременно в направлении упрощения взаимодействия общества и государства и усложнения с технологической точки зрения, обеспечившего реализацию первого направления. Благодаря такой последовательной работе по совершенствованию законодательства стало возможным введение с 1 января 2021 года нового порядка обслуживания в территориальных органах Федерального казначейства (ТОФК). Данные изменения связаны со следующими изменениями в нормативной базе: введение глав 24.2. и 24.3 Бюджетного кодекса РФ [3]; Приказов Федерального казначейства №21н от 14.05.2020 [4], №15н от 01.04.2020 [5], №20н от 13.05.2020 [6], а также Положения ЦБ РФ №717-П и Минфина РФ №63н от 10.04.2020 [7]. Изменения затронули практически все аспекты, связанные с движением денежных средств, относящихся к бюджетной системе РФ. Субъектный состав отношений включает в себя две базовые группы участников: прямые и косвенные участники, а Федеральное казначейство выступает в качестве оператора системы казначейских платежей, обеспечивающим не только прием и исполнение распоряжений, связанных с движением денежных средств по казначейским счетам, но и обеспечивающим функционирование данной системы. Новая редакция Бюджетного кодекса, применяемая с начала 2021 года, предусматривает, что поступающие во временное распоряжение денежные средства, а также средства таких субъектов как автономные и бюджетные учреждения должны размещаться на счетах, открытых в Федеральном казначействе или аналогичных органах на региональном и местном уровнях. Структура открываемых счетов неоднородна, что позволяет диверсифицировать их, в том числе исходя из операций, осуществляемых посредством этих счетов, а также с учетом валюты, так как счета могут быть и рублевыми, и валютными. Особенностью бюджетной политики России является ее направленность на планомерное усиление цифровизации, что в рассматриваемом случае выражается в адаптации информационного обмена между участниками под общий тренд, что выражается, в частности, в применении информационного обмена между прямыми участниками и казначейством в электронном виде с применением КЭП уполномоченного лица. В случае документов, содержащих государственную тайну, документооборот предусматривает применение параллельно электронных и бумажных носителей. Данное правило распространяется и на ситуации, когда электронный документооборот просто невозможен. В рамках бюджетной политики, а также денежно-кредитной политики ЦБ РФ также явно проявляется тренд, связанный с развитием наличного денежного оборота. Например, в Основных направлениях ДКП на 2021-2023 гг. [8] закреплено, что согласно базовому сценарию после всплеска спроса на наличные денежные средства, вопреки рекомендациям Роспотребнадзора, в 2021 году наметится спад спроса на наличные деньги, а объем наличной денежной массы начнет сокращаться. Адаптируясь к данной ситуации, Федеральное казначейство в целях обеспечения наличными денежными средствами, а также денежными средствами, предназначенными для осуществления расчетов с применением платежных карт, будет открывать, согласно нормам, закрепленным в ст. 155 и 156 БК РФ, банковские счета, предназначенные для осуществления расчетов по перечню операций и выдачи наличности.Явное желание государства повысить эффективность управления ликвидностью, выражаемое в аккумуляции денежных средств в руках казначейства и закрепленное в бюджетной политике, нашло свое развитие в Письмах Минфина РФ №09-01-10/66747, ЦБ РФ №04-45-7/5526, Федерального казначейства №07-04-05/05-14880 от 29.07.2020. Данные письма посвящены вопросам закрытия банковских счетов и предусматривают, что в течение первого квартала 2021 года участникам бюджетного процесса – финансовым органам субъектов РФ необходимо будет осуществить деятельность по закрытию ранее применяемых счетов, причем как счетов, открытых в ЦБ РФ, так и в кредитных организациях, а запрет на их использование начнет внедряться применяется с 1.01.2021г. с полным закрытием до 01.04.2021г. Рассматриваемые изменения в целом соответствуют общей цели развития бюджетной системы РФ и коррелируют с базовыми положениями бюджетной политики России. Пандемия, несомненно, окажет воздействие на скорость реализации тех целей, которые были заложены в бюджетную политику на предыдущих этапах, однако полного отказа от ранее намеченных целей не наблюдается.ЗаключениеОбеспечение устойчивости бюджетной системы и стимулирование роста национальной экономики являются стратегическими целями в условиях кризиса и длительной экономической рецессии. Объективные взаимосвязи между элементами бюджетной политики являются основой механизмов, которые действуют в сфере реализации государственной бюджетной политики, обеспечивают их тесное взаимодействие в процессе достижения поставленных целей и задач. Согласованность доходов и расходов, политики в сфере формирования бюджетного дефицита, государственного долга, политики управления резервами определяются благодаря указанным взаимосвязям. Совокупностью процессов и процедур, которые обеспечивают доходы и расходы, дефицит/профицит, представляют собою механизмы государственной бюджетной политики. При этом они обязательно учитывают циклические изменения экономики и макроэкономические показатели. Сокращение бюджетного дефицита – это то, к чему стремится правительство любого государства при формировании бюджетной политики. Разнообразность – это основная характеристика путей и мер, с помощью которых преодолевается дефицит. Создание возможностей увеличения доходов и снижения расходов бюджета – это итог мер по преодолению бюджетного дефицита. Изменение ВВП, объемов производства и потребления, занятости – это то, что происходит при циклических колебаниях экономики. Все это может быть причиной бюджетных кризисов. Формирование и реализация эффективной бюджетной политики – это то, что сможет нейтрализовать негативные тенденции в бюджетной сфере, стимулировать развитие национальной экономики.Итак, изменение ВВП, объемов производства и потребления, занятости – это то, что происходит при циклических колебаниях экономики. Все это может быть причиной бюджетных кризисов. Формирование и реализация эффективной бюджетной политики – это то, что сможет нейтрализовать негативные тенденции в бюджетной сфере, стимулировать развитие национальной экономики. При этом для эффективности этой политики необходимо использовать не только различные элементы, но и применять систему экономических индикаторов.Таким образом, составители проекта федерального бюджета и прогноза формируют условия жестких ограничений роста и сокращения расходных статей федерального бюджета. Практически игнорируется факт, что в современных условиях важнейшие предпосылки парирования актуальных угроз национальной безопасности формируются в социальной сфере, в результате научной и образовательной деятельности, работы учреждений здравоохранения, поддержки материнства и детства, создания достойных условий социального обеспечения нетрудоспособных и частично трудоспособных граждан. Однако очевидно, что именно эти направления социально-экономической политики будут подвергнуты жестким ограничениям и сокращениям в соответствующих разделах расходной части федерального бюджета. В заключение необходимо подчеркнуть, что реактивная и рестрикционная бюджетная политика, хаотическое непоследовательное распределение по периодам объемов финансирования объективно обеспечат результат сдерживания развития и снижения качества функционирования базовых направлений социальной сферы: здравоохранения, образования и социального обеспечения. Необходимо понимать, что именно последовательно формируемое недофинансирование социально ориентированных национальных программ является одной из главных причин демографических проблем и пространственных диспропорций в РФ, существенно ограничивает потенциал экономического роста, а также возможности парирования вызовов и угроз национальной безопасности.Список литературыБюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 22.12.2020) // Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. № 31. Ст. 3823.Шумилов И.М. Бюджетный процесс. Принципы бюджетного процесса // Право и государство: теория и практика. URL: http://naukarus.com/byudzhetnyy-protsess-printsipybyudzhetnogo-protsessa (дата обращения: 09.02.2021). Болтинова О.В. Принципы бюджетного процесса в Российской Федерации // Вестник университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2017. № 8 (36). С. 46-47. Бирюкова Н.Н. Проблемы организации и реализации бюджетного процесса в Российской Федерации // Ученые записки Крымского федерального университета имени В.И. Вернадского. 2018. Т. 4 (70). № 1. С. 201-207. Болтинова О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: дис. … доктора юридических наук. Москва, 2008. С. 12.Великая Н.М., Лазукина А.О. Административно-территориальные реформы МСУ в новой Москве: решения власти и оценки населения // Вестник РГГУ. Серия «Философия. Социология. Искусствоведение». 2019. № 4. С. 48–60. Грачев М.Н., Попов С.И. Изменение тенденций развития местного самоуправления в Москве, в связи с присоединением новых территорий // Вопросы национальных и федеративных отношений. 2016. Часть 1: № 1. С. 14–25. Часть 2: № 2. С. 70–80. Левина В.В. Особенности и проблемы реализации муниципальных образований в городах федерального значения // Вопросы управления. 2019. № 3 (58). URL: http://journal-management.com/issue/2020/01/03. Максимов А.Н., Озяков А.Е. Внутригородские муниципальные образования городских округов России: В поисках новой функциональности в постсоветское время // Политическая наука. 2019. № 2. С. 138–159. Максимов А.Н., Озяков А.Е., Соснин Д.П. Опыт создания городских округов с внутригородским делением: Аналитический доклад // Комитет гражданских инициатив. 2017. URL: https://komitetgi.ru/analytics/3158. Маркварт Э. Организация местного самоуправления в Германии и применимость немецкого опыта к российским реалиям // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2011. № 2. С. 25–36.Мерсиянова И.В., Корнеева И.Е. «Городское молчание» в Москве: предпосылки и вовлеченность населения в практики гражданского общества //Мониторинг общественного мнения: Экономические и социальные перемены. 2015. № 6. С. 48–65. Местное самоуправление в России и Германии. История и современность: сб. ст. / под общ.ред. Я.А. Пляйса и Н.М. Мухарямова. М.: РОССПЭН, 2012. 384 с. Мусинова Н.Н. Тенденции развития местного самоуправления в городе Москве // Вестник университета. 2018. № 4. С. 18–23. Попов С.И. Организация процесса согласования выработанных решений органов местного самоуправления и органов государственной власти в интересах населения в городе федерального значения – Москва // Региональное и муниципальное управление: вопросы экономики, политики и права. 2017. № 3. С. 12–23. Рекомендации Комитета Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления по итогам «круглого стола» на тему: «Вопросы организации и деятельности городских округов с внутригородским делением». 11 декабря 2018 г. URL: http://www.komitet4.km.duma. gov.ru/upload/site28/reshkom_84_14.pdf Стародубровская И., Славгородская М., Жаворонков С. Организация местного самоуправления в городах федерального значения. М.: ИЭПП, 2004. 151 с. Туровский Р.Ф., Васеленко О.С. Актуальное состояние и перспективы развития внутригородского местного самоуправления в больших городах // Регионология. 2019. Т. 27. № 1. С. 100–121Приложение 1Рисунок 5- Значение бюджетаРисунок 6 - Бюджетная система РФПриложение 2Рисунок 7 - Виды обеспечения сбалансированности бюджета