проблемы становления бюджетного федерализма

В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу необходимо перейти на качественно новый этап реформирования системы межбюджетных отношений. В научных исследованиях последних лет, посвященных развивающимся или переходным экономикам, получила распространение концепция федерализма, сохраняющего рынок, или федерализма, создающего рынок, основные положения которой сводятся к следующему:
обеспечению закрепленной в законодательстве автономии региональных и местных властей с четким разграничением налоговых и расходных полномочий;
определению расходных обязательств субнациональных властей, в том числе законодательных гарантий в автономии в их финансировании за счет достаточной для этого собственной налоговой базы;
передаче с регионального уровня на федеральный дополнительных доходов и расходных обязательств с постепенной децентрализацией финансовых ресурсов в средне- и долгосрочной перспективе;
созданию правовой базы для введения института банкротства и внешнего финансового управления субнациональным бюджетом;
реформе политики трансфертов с целью повышения ее прозрачности и мобильности;
обеспечению федеральным властям свободы торговли и мобильности факторов производства.
Концепция «федерализма, создающего рынок» нашла отражение в Программе развития бюджетного федерализма в РФ. Целью Программы являются формирование и развитие бюджетного устройства, позволяющего органам власти субъектов РФ и местного самоуправления проводить самостоятельную налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти различных уровней.
Программа развития бюджетного федерализма была одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года. Принятию этого документа предшествовал длительный подготовительный этап развития федеративных отношений в России.
Впервые Правительством РФ был одобрен столь масштабный комплексный план мероприятий, которым определяются перспективы основных направлений совершенствования всей совокупности общественных финансов и, в том числе, межбюджетных отношений.
В соответствии с Программой развитие бюджетного федерализма должно проводиться одновременно по разным, но в то же время взаимосвязанным направлениям:
упорядочение бюджетного устройства;
разграничение расходных полномочий;
разграничение налоговых полномочий и доходных источников;
бюджетное выравнивание;
управление региональными финансами.
Упорядочение бюджетного устройства предусматривает в первую очередь формирование такой системы распределения прав, ресурсов и обязанностей на основе территориального деления, которая позволила бы реализовать право населения на местное самоуправление и одновременно обеспечить выполнение обязательств властей перед населением на минимальном уровне потребностей вне зависимости от территории проживания (экономическая эффективность и социальная справедливость).
Действующее в настоящее время законодательство не в полной мере отвечает этим условиям. Сложная структура местного самоуправления, проявляющаяся в виде многоуровневых, сложноподчиненных муниципальных образований, зачастую приводит к возникновению неразрешимых проблем по разграничению доходных и расходных частей. Нормы бюджетного и налогового законодательства нередко противоречат друг другу.
В общих чертах, Программа предполагает сформировать базовую схему разграничения местного самоуправления на два уровня: уровень крупных городов и районов, соответствующий территориально-административному составу региона, и муниципалитеты более низкого уровня.
Два следующих направления также обусловлены действиями по упорядочиванию бюджетного устройства. В условиях отсутствия норм, устанавливающих разграничение предметов ведения властей различных уровней бюджетной системы, или явного несоответствия этих норм условиям реальной жизни, эта проблема решения не имеет.
Программа предусматривает существенное расширение этой области путем законодательного закрепления понятия «расходные полномочия». Требование Программы заключается в том, чтобы действовать строго с учетом принадлежности прав по принятию решений о характере и порядке расходов, обязанностей по обеспечению данных расходов источниками финансирования, а так же в том, чтобы непосредственное предоставление бюджетных услуг осуществлялось одним уровнем бюджетной системы. При отсутствии одного из этих компонентов разграничение расходов представляет собой крайне малоэффективную схему отношений.
В целом суть решения проблемы, исходя из содержания Программы, заключается в повышении обоснованности и прозрачности для принятия решений о закреплении того или иного вида расходов или доходов за конкретным уровнем власти, принимаемых в настоящее время разовыми актами (законом о федеральном бюджете), что не только повышает возможность ежегодного пересмотра этих пропорций, но и, как следствие, приводит к крайней нестабильности, в основном, конечно, нижестоящих бюджетов.
Другое обязательное направление Программы – помощь бюджетам других уровней. В ее основе опыт решения этого вопроса прошлых лет, т.е. существенных изменений не произошло.
Решение проблемы управления региональными финансами предлагается осуществить устранением нарушений норм бюджетного законодательства посредством тщательного контроля за соблюдением финансовой дисциплины, вплоть до введения в отношении регионов, не выполняющих свои обязательства перед населением, бюджетополучателями, кредиторами, режима внешнего финансового управления. Конкретное регулирование управления бюджетами предполагается осуществлять через обязательные, рекомендуемые и инициативные (или добровольные) стандарты.
Вот основные направления последней реформы. Оценить их однозначно достаточно сложно. Вместе с тем, очевидно, что каждый из перечисленных вопросов требует дальнейшего исследования.
Предложения по совершенствованию межбюджетных отношений
Мы рассмотрели, как пытается реформировать бюджетную систему наше Правительство, ознакомились с точками зрения иностранных исследователей и опытом других стран. Теперь обратимся к другим мнениям некоторых российских исследователей, экономистов, а также тех, кто занимает административные посты в различных регионах, по этому вопросу.
Главные направления реформирования:
Во-первых, необходимы реальные механизмы обеспечения региональных и местных бюджетов доходными источниками в соответствии с расходными полномочиями. Доходы регионального и муниципального уровней управления должны быть достаточными для выполнения тех задач и функций, которые за ними стоят.
Во-вторых, это – максимальное стимулирование регионов к развитию собственной налоговой базы. Существующая система закрепления доходов и перераспределения финансовых ресурсов ставит в невыгодное положение субъекты, которые развивают собственную налоговую базу, и сокращают нерациональные бюджетные расходы, и во многом дают преимущества тем регионам, которые полагаются на существенное вливание финансовых ресурсов из федерального бюджета.
В то же время, главный специалист Министерства финансов Саратовской области Замятина Н.В. пишет, что на современном этапе важнопостепенное изменение существующих бюджетных взаимосвязей, осторожное введение новых элементов, чтобы иметь определенный временной лаг на их адаптацию. Системная модернизация межбюджетных отношений должна оставлять возможность эволюционной подгонки новых форм и методов взаимоотношений бюджетов. В результате сосуществования действующих и новых финансовых механизмов будет осуществляться естественный отбор лучших экономически и социально приемлемых элементов.
Сколько людей – столько и мнений… Радует, что этот вопрос не безразличен и представителям региональной власти. У каждого исследователя можно найти идеи, за которые можно зацепиться, к которым надо бы прислушаться. Сделает ли это наше Правительство, увидим в будущем. А ведь как правило именно из синтеза многих зачастую совершенно различных идей рождаются по-настоящему эффективные реформы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Как видно из данной работы за последние годы сделано немало в области теории, практики обоснования и создания системы более справедливых и объективно обусловленных взаимоотношений между различными уровнями бюджетов.
Но пока все же российская модель бюджетного федерализма продолжает жить своей исключительно финансовой жизнью, развиваясь и трансформируясь большей частью в аспекте чисто финансовых технологий, обновления расчетных формул и т.п. Все это необходимо, но явно не достаточно. Требуется принципиально иная – системная модернизация бюджетного федерализма как эффективное средство решения социально-экономических проблем конкретных территорий, укрепления федеративных отношений и местного самоуправления. Конечно же, основную часть бюджетно-налоговых проблем нельзя решить, не выведя полностью экономику страны из кризиса. Но и сам кризис не может быть преодолен без переосмысления сути российского федерализма и его бюджетно-налоговой составляющей, без отказа от ряда привычных стереотипов, формирующих общественное сознание в этой сфере.
В ходе данной работы было проведено ознакомление с бюджетной системой и межбюджетными отношениями в Российской Федерации, выявлены основные проблемы и недостатки бюджетного федерализма, а также были предложены пути решения этих проблем исходя из проводимых в стране реформ, мнения зарубежных и отечественных исследователей по этому вопросу. Таким образом, был проведен анализ выявления проблем бюджетного федерализма в России.
ЛИТЕРАТУРА
Афанасьев М. Основы бюджетной системы. Учебное пособие. – М: ГУ ВШЭ, 2004. – 243 с.
Бюджетная система Российской Федерации. Учебник / Под ред. Врублевской О.В., Романовского М.В. – М.: Юрайт-Издат, 2004. – 838 с.
Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации. Учебник. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2002. – 344 с.
Волков А.А. Реализация территориального интереса в бюджетном федерализме // Финансы. – 2001. - № 9. – С. 7 – 9.
Замятина Н.В. О межбюджентых отношениях в Российской Федерации // Финансы. – 2001. – № 11. – С. 18 – 21.
Игудин А.Г. Почему не снижается острота противоречий в межбюджетных отношениях //Финансы. – 1998. - №2. – С. 9-12.
Илларионов А.М. Эффективность бюджетной политики в России в 1994-1997 гг. // Вопр.экономики – 1998.- № 2. – с. 22-36.
Кадочников П., Луговой О., Синельников С. Оценка налогового потенциала и расходных потребностей субъектов Российской Федерации. - М.: Юнити, 2002. – 486 с.
Кучеренко В.В. Бюджет 2002: двулик, но бездефицитен.// Российская газета, 2 июня 2001 г., с.2.
Кучеренко В.В. Сразу не разбогатеем, но и с бедностью сладим//Российская газета, 3 июня 2001 г., с .3.
Лескин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики, 1998. - №3. – с.18-38.
Мау В. Экономическая политика России: в начале новой фазы // Вопросы экономики, 2001. - №3. – с.4-23.
Максимова Н.С. О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года // Финансы. – 2001. - № 10. – С. 3 – 5.
Маринченко Л.А. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в России // Сибирская финансовая школа: АВАЛЬ. – 2000. - № 4. – С. 55 – 58.
Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 года № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» // http: // www. businesspravo.ru.
Сабуров Е., Типенко Н., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения // Вопросы экономики. – 2000. - № 1. – С. 56 – 70.
Телепнев С.А. Финансы местного самоуправления //Финансы. – 2000. - №2. - с. 8-9.
Трунин И.В. История развития межбюджетных отношений в Российской Федерации. – М.: CEPRA, 2002. – 415 с.
Трунин И.В., Луговой О.В., Синельников-Мурылев С.Г. Реформа межбюджетных трансфертов в Российской Федерации. - М.: ИЭПП, 2000. – 228 с.
Фролова Н.К. К вопросу о межбюджетных отношениях в России //Финансы. – 2000. - №1. – С. 7-8.
Христенко В.Б., Лавров А.М. Новый этап реформы межбюджетных отношений //Финансы. – 1999. - №2. – С. 3-9.
Швецов Ю. Эволюция российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики. – 2005. - № 8. – С. 76 – 83.
Шуба В.Б. Бюджетный федерализм: взгляды зарубежных исследователей // Финансы. – 2004. - № 8. – С. 24 – 26.


Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации. Учебник. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2002. – 344 с.

Кучеренко В.В. Бюджет 2002: двулик, но бездефицитен.// Российская газета, 2 июня 2001 г., с.2.

Замятина Н.В. О межбюджентых отношениях в Российской Федерации // Финансы. – 2001. – № 11. – С. 18 – 21.

Швецов Ю. Эволюция российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики. – 2005. - № 8. – С. 76 – 83.

Швецов Ю. Эволюция российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики. – 2005. - № 8. – С. 76 – 83.

Швецов Ю. Эволюция российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики. – 2005. - № 8. – С. 76 – 83.

Волков А.А. Реализация территориального интереса в бюджетном федерализме // Финансы. – 2001. - № 9. – С. 7 – 9.
Кучеренко В.В. Сразу не разбогатеем, но и с бедностью сладим//Российская газета, 3 июня 2001 г., с .3.

Фролова Н.К. К вопросу о межбюджетных отношениях в России //Финансы. – 2000. - №1. – С. 7-8.

Фролова Н.К. К вопросу о межбюджетных отношениях в России //Финансы. – 2000. - №1. – С. 7-8.

Фролова Н.К. К вопросу о межбюджетных отношениях в России //Финансы. – 2000. - №1. – С. 7-8.

Трунин И.В. История развития межбюджетных отношений в Российской Федерации. – М.: CEPRA, 2002. – 415 с.

Трунин И.В. История развития межбюджетных отношений в Российской Федерации. – М.: CEPRA, 2002. – 415 с.

Шуба В.Б. Бюджетный федерализм: взгляды зарубежных исследователей // Финансы. – 2004. - № 8. – С. 24 – 26.

Сабуров Е., Типенко Н., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения // Вопросы экономики. – 2000. - № 1. – С. 56 – 70.

Сабуров Е., Типенко Н., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения // Вопросы экономики. – 2000. - № 1. – С. 56 – 70.

Сабуров Е., Типенко Н., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения // Вопросы экономики. – 2000. - № 1. – С. 56 – 70.

Маринченко Л.А. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в России // Сибирская финансовая школа: АВАЛЬ. – 2000. - № 4. – С. 55 – 58.

Маринченко Л.А. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в России // Сибирская финансовая школа: АВАЛЬ. – 2000. - № 4. – С. 55 – 58.

Маринченко Л.А. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в России // Сибирская финансовая школа: АВАЛЬ. – 2000. - № 4. – С. 55 – 58.

Трунин И.В. История развития межбюджетных отношений в Российской Федерации. – М.: CEPRA, 2002. – 415 с.

Фролова Н.К. К вопросу о межбюджетных отношениях в России //Финансы. – 2000. - №1. – С. 7-8.

Фролова Н.К. К вопросу о межбюджетных отношениях в России //Финансы. – 2000. - №1. – С. 7-8.

Швецов Ю. Эволюция российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики. – 2005. - № 8. – С. 76 – 83.

Швецов Ю. Эволюция российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики. – 2005. - № 8. – С. 76 – 83.

Швецов Ю. Эволюция российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики. – 2005. - № 8. – С. 76 – 83.










1


3