Организация регионального управления в федеративных государствах

При развитии тенденции на укрупнение регионов будет сокращаться число сверхдотационных субъектов Российской Федерации, не способных с установленной долей самостоятельности должным образом осуществлять свои полномочия. К последним будет отнесено большинство республик Северного Кавказа и Сибири. Фактически, в этих республиках будет ликвидироваться политическая автономия, и сами они будут присоединяться к соседним, более экономически перспективным регионам. Самостоятельными же останутся лишь несколько республик, наиболее сильных и самодостаточных – таких как Татарстан и Башкортостан, - на которые можно будет, как и на другие субъекты федерации, возлагать ответственность за реализацию крупных политических задач.
Прекращение политической автономии отдельных российских этносов не должно пониматься как нарушение прав национальных групп. Как следует из описанных выше проблем, это вполне прагматическая мера по совершенствованию территориальной организации управления, связанная с необходимостью выполнения региональным уровнем власти своих обязательств, и никак не обусловленная каким бы то ни было ущемлением прав отдельных народов. Все этнические группы на территории Российской Федерации обладают полным комплексом установленных и гарантированных им соответствующим законодательством прав, и процессы совершенствования федерализма в стране не должны затрагивать эти права.
Разделение понятий федеративных и национальных отношений, федеративной и национальной политики является важным показателем развития политической культуры российского общества, его зрелости и готовности к взаимной толерантности. Права всех без исключения народов РФ могут и должны развиваться в рамках культурной автономии: путем сохранения и воспроизводства народных промыслов, диалектов, традиций и верований. Однако политическая автономия является институтом, требующим ответственности и определенного результата, но самое главное – легитимности со стороны населения, что в данном случае означает активную позитивную оценку населением установления автономии и, следовательно, готовность преодолевать связанные с этим социально-экономические трудности.
В условиях, когда для большинства регионов политическая автономия была фактически «октроирована», т. е. привнесена сверху, говорить о такой легитимности не приходится.
Возвращаясь к описанию особенностей первой модели, необходимо отметить и тот факт, что объединительные процессы могут затронуть не только национальные регионы: они коснутся и ряда областей, которые могут влиться в более перспективные соседние субъекты РФ.
Вторая модель – это дальнейшее реформирование федеративной структуры при сохранении за всеми республиками их прежних статусов (в этом случае процесс укрупнения может быть продолжен исключительно в рамках областей и краев). Такое развитие федеративных преобразований вполне возможно. Так, будет завершено окончательное объединение автономных округов с теми субъектами федерации, в состав которых они входят. Могут быть объединены края и области, которые уже сегодня демонстрируют как низкую способность реализовывать свои функции в необходимом объеме, так и высокий уровень социально-экономических и гуманитарных связей между собой.
Что же касается республик – прежде всего, небогатых, не вписывающихся в общую концепцию сильных регионов, то в них будут активно привлекаться значительные инвестиции. Будут разрабатываться проекты, способные в условно определенной перспективе вывести эти регионы на устойчивое самостоятельное существование. Это проекты по созданию новых рабочих мест, выведению из кризиса неработающих предприятий, поиску дополнительных возможностей по экономическому использованию потенциала данной территории – все это требует долгосрочных финансовых вложений и не гарантирует скорого появления ожидаемого социально-экономического эффекта. Не в последнюю очередь не гарантирует потому, что территория зачастую не обладает необходимыми предпосылками для создания такого эффекта, и все реализуемые проекты фактически превращаются в «черные дыры» для привлеченных на заявленные цели финансовых средств.
Во многом, такая политика по инвестированию в так называемые «депрессивные» регионы проводится уже сегодня. Однако чтобы реализовывать этот сценарий целенаправленно, необходимо привлечение гораздо более крупных объемов финансовых вложений, поиск которых представляет значительную трудность. В частности, в этих целях, скорее всего, будет использоваться механизм частно-государственного партнерства, активно формируемый в настоящее время. Способствовать развитию событий согласно второй модели будут и крупные федеральные проекты, осуществляемые на территориях разных субъектов РФ с привлечением крупных государственных корпораций.
Третья модель – это сохранение всех субъектов федерации в том состоянии, в котором они находятся в настоящий момент. Прежде всего, это продолжение дотирования «депрессивных» регионов до уровня, при котором они могут поддерживать жизнь граждан на минимально гарантированном уровне. Подобная политика, как представляется, чревата формированием ряда негативных последствий. Во-первых, будет увеличиваться разрыв между регионами-донорами и регионами-реципиентами. В экономически сильных и развивающихся субъектах федерации будет расти уровень жизни населения, будет создаваться новая инфраструктура, будут появляться новые возможности для развития. При этом регионы, которые останутся неспособными к экономическому рывку, будут продолжать получать необходимые дотации, которые позволят им лишь держаться на прежнем – «околосреднероссийском» уровне жизни, тем самым удаляя от уходящих вперед регионов-локомотивов. Следуя логике Ч. Тибу, население из дотационных субъектов федерации все сильнее будет стремиться их покинуть, что не позволит говорить о какой-либо политической дееспособности таких территорий.
Во-вторых, неизменно гарантированный поток финансовой помощи большинству субъектов РФ будет порождать иждивенческие настроения среди элит получающих регионов, равно как и недовольство со стороны элит регионов-доноров, за счет перераспределения средств которых, собственно, федеральная финансовая помощь и формируется.
Опасности развития событий в третьей модели осознаются нынешним российским руководством: желанием изменить сложившийся статус-кво отчасти и вызван новый виток реформирования федеративных отношений в стране.
Реализация любой из трех описанных моделей является функцией, определяемой огромным числом аргументов. Развитие федеративных отношений осуществляется отнюдь не в вакууме, поэтому очевидная в современных условиях задача – обеспечение соответствия формальных аспектов государства актуальным требованиям времени – не является безусловным ориентиром для всех участников этих отношений.
Заключение
Федерализм представляет собой универсальный инструмент организации государства, который отвечает как критериям целостности и единства, так и широкой самостоятельности субъектов Федерации, федерализм для России это оптимальная, наиболее отвечающая размером, сложному региональному и многонациональному составу страны, форма государственного устройства. Это более современное политическое средство урегулирования, децентрализации государственной власти и широкого демократического участия народных масс в построении могущественной державы.
Таким образом, федеративное устройство представляет собой лучший способ политического развития многонациональной России, переживающей сложный этап глубоких общественных преобразований, установление подлинно равноправных и стабильных отношений между субъектами Российской Федерации, между центральной и местной властью.
На современном этапе преобладает общая тенденция выравнивания статуса субъектов федерации во всех федеративных государствах мира. Демократическое реформирование РФ возможно лишь на базе всестороннего учета научной теории федерализма и международной позитивной практики. По мнению большинства политиков и ученых, первостепенное значение имеет установление симметричного конституционного статуса ее субъектов. Решение этой проблемы требует выработки единых конституционных принципов и критериев их образования как гарантии упреждения от субъективизма и волюнтаризма в процессе укрупнения субъектов Федерации и их количественного сокращения, осуществления соответственно этому изменений административно-территориального устройства государства. В этом смысле Указ Президента Российской Федерации по созданию федеральных округов можно рассматривать как одно из решений проблем реформирования РФ. В общественном мнении он воспринимается как важный шаг в направлении преодоления существующих конституционно-правовых противоречий на федеральном уровне и в субъектах Федерации. В процессе осуществляемых преобразований создаются предпосылки для последующего решения стратегической задачи постепенного перехода к новому административно-территориальному устройству государства, усиления роли федеральной власти в сфере вертикального управления и оптимизации федеральных отношений. Указ о федеральных округах – это попытка вынести надзорные органы из регионов, где они неизбежно оказываются в зависимости от местных властей. Важнейшей задачей полномочных представителей является создание эффективных механизмов взаимодействия государства и общества, «»обратной связи» между Президентом и народом. То есть институт полпредов должен соответствовать своему названию: представлять Президента Российской Федерации на конкретной территории, от его имени помогать обществу и отдельным гражданам в решении тех проблем, которые они не в состоянии решить сами. Однако следует иметь в виду, что сама нарезка федеральных округов проводилась без учета экономического районирования страны и экономического потенциала регионов. Это, в перспективе, потребует уточнения количества и состава федеральных округов. Поэтому, при условии развития округов как центров управления территориальным социально-экономическим развитием, долгосрочной задачей может стать изменение принципов их образования и организации.
В заключении следует сказать, что необходимо уравнять в правах все республики, а также создать механизм разумного и оптимального сочетания федеральных и республиканских интересов, потому что наращивание договоров и иного неравноправия рано или поздно развалит Федерацию. И Россия либо создаст цивилизованную федерацию, либо на 2-3 года увязнет в межнациональных конфликтах. Между тем нельзя рассчитывать на быстроту и легкость проведения радикальной реформы федеративного устройства Российской Федерации. Обеспечить реализацию конституционных норм, устранить все противоречия и пробелы законодательства, укрепить федеративное устройство России – только таким образом можно упрочить стабильность Российской Федерации, ее целостность, ее единство и увести от угрозы распада.
Ключевым в процессе выбора дальнейшего вектора развития федерализма в России представляется последовательное разделение в две разные предметные и регулируемые области отношений национальных и отношений, собственно, федеративных. Остальные аспекты, о которых шла речь, по сути, детерминированы воздействием различных, подчас сиюминутных социально-экономических факторов. Эти факторы как раз должны решаться в рамках федерализма как системы макроэкономического саморегулирования. Чтобы эта система могла безупречно функционировать, в ее основе должны лежать четкие и понятные универсальные правила взаимодействия элементов системы – центра федерации и ее субъектов.
Наложение «сверху» правил взаимодействия из иных сфер, а именно правил межнационального согласия и признания политического выбора ряда этносов, населяющих Российскую Федерацию, зачастую препятствует функционированию как системы федерализма, так и самой системы национальных отношений. В ситуации, когда такое «наложение» не создает подобных препятствий, проблемы для федерализма и не возникает. В случае же диссонанса, вызванного несоизмеримостью федеративной и национальной моделей, четкость функционирования обеих систем нарушается.
Раздельное регулирование национальных и федеративных отношений позволит находить наиболее оптимальные решения, обусловленные требованиями времени, для обеих сфер. Так, составляющей большинства актуальных российских реформ сегодня является построение технологически и экономически эффективного федерализма. Без отлаженного механизма взаимодействия политического центра и регионов не будут полностью реализованы ни административная, ни бюджетная, ни судебная реформы, ни реформа местного самоуправления.
Список использованной литературы
Агеева Л. В. Современный федерализм: Опыт и перспектива // Регионология. 2007. № 3. С. 73–76.
Бухвальд Е. М., Игудин А. Г. Межбюджетное регулирование в России: Время альтернатив бюджетного федерализма // Федерализм: Теория. Практика. История. 2007. № 2. С. 38–43.
Государственное управление: Основы теории и организации. М.: Статут, 2006. – 350 с.
Голик Ю. В., Ермаков В. Г. Проблемы российского федерализма: Задание на завтра // Журн. рос. права. 2007. № 4. С. 67–73.
Дашдамиров А. Ф. Этнополитические конфликты: Пути предупреждения и регулирования // Основы национальных и федеративных отношений. М.: Изд-во РАГС, 2005. – 215 с.
Дмитриева О. Г. Региональная экономическая диагностика. СПб.: Изд-во СПб. ун-та экономики и финансов, 2005. – 185 с.
Золотарева М. В. Федерализм в России: Проблемы и перспективы. М.: Пробел, 2005. – 243 с.
Карапетян Л. М. Международная практика федерализма и проблемы Российской Федерации // Федерализм: Теория. Практика. История. 2007. № 2. С. 35–40.
Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. М.: НОРМА, 2005. – 315 с.
Куликов В. И. История государственного управления в России. М.: Академия, 2005. – 431 с.
Пикулькин А. В. Система государственного управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. – 258 с.
Радченко А. И. Основы теории государственного и муниципального управления: Системный подход. Ростов н/Д: Ростиздат, 2005. – 241 с.
Салмин А. М. Российская федерация и федерация в России: (О реформах в территориально-государственном устройстве Российской Федерации) // Мировая экономика и международные отношения. 2007. № 1. С. 23–27.
Самохвалов А. Ф. Становление федерализма в Европе, Америке и России // Федерализм: Теория. Практика. История. 2007. № 1. С. 113–118.
Тарасов А. М. Региональный президентский контроль: Вопросы совершенствования // Журн. рос. права. 2007. № 2. С. 28–33.
Дугин А. Г. Евразийский федерализм. С. 78.
Ященко А. Международный федерализм. Идея юридической организации человечества в политических учениях до конца XVIII века. М., 1908. С. 25.
Макиавелли Н. Избр. соч. М., 1996. С. 234-237.
Салмин А. М. Российская федерация и федерация в России: (О реформах в территориально-государственном устройстве Российской Федерации) // Мировая экономика и международные отношения. 2007. № 1. С. 23–27.
Радченко А. И. Основы теории государственного и муниципального управления: Системный подход. Ростов н/Д: Ростиздат, 2005. – С. 134.
Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. М.: НОРМА, 2005. – С. 262.
Агеева Л. В. Современный федерализм: Опыт и перспектива // Регионология. 2007. № 3. С. 73–76.
Золотарева М. В. Федерализм в России: Проблемы и перспективы. М.: Пробел, 2005. – С. 184.
Карапетян Л. М. Международная практика федерализма и проблемы Российской Федерации // Федерализм: Теория. Практика. История. 2007. № 2. С. 35–40.
Государственное управление: Основы теории и организации. М.: Статут, 2006. – С. 153.
Пикулькин А. В. Система государственного управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. – С. 211.
Тарасов А. М. Региональный президентский контроль: Вопросы совершенствования // Журн. рос. права. 2007. № 2. С. 28–33.
Дмитриева О. Г. Региональная экономическая диагностика. СПб.: Изд-во СПб. ун-та экономики и финансов, 2005. – С. 121.
Дашдамиров А. Ф. Этнополитические конфликты: Пути предупреждения и регулирования // Основы национальных и федеративных отношений. М.: Изд-во РАГС, 2005. – С. 67.
Бухвальд Е. М., Игудин А. Г. Межбюджетное регулирование в России: Время альтернатив бюджетного федерализма // Федерализм: Теория. Практика. История. 2007. № 2. С. 38–43.
Куликов В. И. История государственного управления в России. М.: Академия, 2005. – С. 314.
Самохвалов А. Ф. Становление федерализма в Европе, Америке и России // Федерализм: Теория. Практика. История. 2007. № 1. С. 113–118.
Голик Ю. В., Ермаков В. Г. Проблемы российского федерализма: Задание на завтра // Журн. рос. права. 2007. № 4. С. 67–73.












2